Антоніна Колодій. Дилеми конституційного реформування в Україні в контексті ліберально-демократичних цінностей і посткомуністичної трансформації. Стаття написана на основі виступу на міжнародній конференції “Лібералізм, посткомунізм, реформи” із серії “Людвіг фон Мізес і сучасні суспільства” (Львів, 1-2 жовтня 2015 р.). Готується до друку у збірнику матеріалів конференції.
Етапи конституційного процесу та дилеми конституційної реформи в Україні проаналізовані в контексті цінностей лібералізму і притаманних йому принципів конституціоналізму й суверенітету народу, з одного боку, та специфічних рис культури й поведінки посткомуністичних еліт у сфері конституційного реформування, з іншого. Автор розкриває дилеми, пов’язані з розподілом повноважень між гілками влади (посилення функцій президентської влади на противагу функцій органів виконавчої та законодавчої влади); з визначенням часу для здійснення конституційної реформи (відносно президентських виборів, наявності чи відсутності кризи та воєнних дій на території країни); з вибором методу реформування (через внесення часткових, інкрементальних змін до окремих положень конституції на противагу ухваленню повністю переписаного, цілісного документа); з мірою участі народу, експертів та еліт у здійсненні реформи (ухвалення народної на противагу елітарної Конституції).
Ключові слова: ліберальні цінності, конституція, конституціоналізм, суверенітет народу, конституційний процес, конституційна реформа, установча влада народу, Конституційні збори.
Antonina Kolodii
Dilemmas of constitutional reform in Ukraine in the context of liberal democratic values and the post-communist transformation
The paper deals with the stages of constitutional process and dilemmas of constitutional reform in Ukraine, which are analyzed in the context of liberal values and principles of constitutionalism and popular sovereignty, on the one hand, and specific cultural and behavioral characteristics of the post-communist elites in the field of constitutional reforming, on the other. The author examines dilemmas connected with the division of powers (increasing presidential authority versus that of governmental and legislative bodies); with the issue of the constitutional reform timing (in relation to presidential elections, presence or absence of crisis and warfare in the country); with the method of reform (incremental changes of certain constitutional provisions versus adopting a completely re-written document); with the degree of people’s, experts’ and political elites’ participation in the reform (people’s versus elitist constitution).
Key words: liberal values, constitution, constitutionalism, popular sovereignty, constitutional process, constitutional reform, constituent power of the people, constitutional assembly.
Вступ
Тема конституційної реформи має прямий стосунок до усіх трьох складових загальної теми нашої конференції: лібералізм, посткомунізм і реформи. Адже намагання утвердити в Україні конституціоналізм і як політико-правову доктрину, і як практику реалізації конституції (В. Шаповал, П.Стецюк) прямо пов’язане з орієнтацією на створення демократичної, правової держави, заснованої на ліберально-демократичних цінностях свободи, рівності і справедливості. А всі політичні та правові колізії, що виникають у процесі утвердження конституціоналізму (який поки що усе ще залишається більше ідеалом, ніж повсякденною практикою), є наслідком посткомуністичної спадщини, яка, немов павутина, обплутала політичний клас України (владну та наближену до влади еліту) і не дає йому змоги думати про Конституцію як про загальносуспільну справу, від якої залежить майбутнє країни.
У центрі нашої уваги будуть три питання: 1) як пов’язані цінності ліберальної демократії з практикою конституціоналізму та способом здійснення конституційних змін; 2) якими були особливості чотирьох етапів процесу конституційного реформування (1990-1996; 1998-2004; 2008-2013; 2014-2015 роках) та їх наслідки; 3) які дилеми конституційного реформування мають бути розв’язані в Україні на сучасному етапі для утвердження конституціоналізму як одного з провідних принципів ліберальної демократії.
Ліберально-демократичні цінності, конституціоналізм і суверенітет народу
У пострадянських країнах не всі усвідомлюють, що сучасна ліберальна демократія є, насамперед, конституційною (правовою) представницькою системою, для якої однаково важливі як права і свободи особи, так і способи їх інституційного забезпечення. Тому ставлення до ідеології лібералізму часто визначається оцінкою його побічних рис та крайніх (маргінальних) виявів, а значення пов’язаних з лібералізмом правових основ суспільного й політичного ладу недооцінюється. Насправді, як підкреслює відомий теоретик демократії, канадський професор політології з університету «Квінз» Джордж Перлін, нормативна модель сучасної ліберальної демократії базується на цінностях, що виникли в традиції ліберальної політичної думки: свободи, рівності і справедливості, а її дієвість залежить від втілення в життя двох вихідних робочих принципів: ліберального конституціоналізму і суверенітету народу
[1]. Поєднання цих двох принципів, підкріплення їх певними інституційними механізмами, а також активна участь і вплив громадян на політичний процес – запорука успішності демократичної трансформації суспільства.
Багатоаспектність поняття конституціоналізму, багатоманітність його трактувань у правознавчій та політологічній літературі, його історичну змінюваність, а також історичний і теоретичний зв’язок конституціоналізму з лібералізмом, розкривають у своїх працях такі відомі українські вчені-конституціоналісти як Володимир Шаповал, Петро Стецюк, Всеволод Речицький та інші[2]. П. Стецюк, зокрема, зазначає що «в широкому (політологічному) розумінні конституціоналізм розглядають у трьох аспектах: як ідейно-політичну доктрину, як політичний рух та як державно-правову практику. У вужчому (суто юридичному) розумінні у різні часи до конституціоналізму підходили як до державного правління, обмеженого конституцією, вчення про конституцію в якості основного закону держави (закону, який насамперед визначає взаємовідносини держави та суспільства), а також як до політичної системи, в основі якої лежать конституційні методи правління»[3]. Спираючись на політико-правові ідеї класиків лібералізму Джона Лока, Шарля Монтеск’є, Іммануїла Канта, сучасні українські науковці підкреслюють єдність принципів правової держави та ліберальної демократії. Так, О.М. Бориславська зазначає, що «правовий порядок у державі має ґрунтуватися на конституції, розподілі влади та рівності всіх перед законом. Ці принципи є спільними з ідеями ліберальної демократії»[4].
Дві українські революції – Помаранчева революція 2004 року і Революція Гідності 2013-14 років довели, як багато для українців значать ліберальні цінності свободи, гідності, справедливості, правової захищеності, рівності всіх перед законом. Але не менш важливими для українських громадян є демократичні взаємостосунки влади і народу, здатність влади враховувати волю народу у своїй політиці та адаптуватися до цієї волі. Теоретик ліберальної думки І пол. ХХ ст. Людвіг фон Мізес, писав, що «демократія – це така форма політичної конституції [в розумінні: устрою – А.К.], яка робить можливою адаптацію уряду до бажань керованих без насильницької боротьби»[5]. Механізмами адаптації влади до потреб та інтересів народу є конституційне обмеження влади, її розподіл, дієвість судів та правоохоронної системи. На створення цих механізмів якраз і має бути спрямований конституційний процес: процес творення та реформування Конституції держави, дотримання норм конституції у політичній діяльності та повсякденному житті, тобто утвердження конституціоналізму як суспільної практики, опертої на реалізацію суверенної волі народу.
Розглядаючи юридичні аспекти конституційного реформування, українські дослідники-конституціоналісти звертають увагу, з одного боку, на важливість дотримання процедури внесення змін до Конституції, а з іншого – на необхідність врахування волі народу задля забезпечення легітимності і стабільності конституційного правління. Однак практика конституційного процесу демонструє значні відхилення і від теорії конституціоналізму, і від настанов та значних на сьогоднішній день напрацювань науковців, зазнаючи при цьому, як буде показано далі, постійних невдач. Особливо посткомуністичні еліти не зважають (або тільки вдають, що зважають) на суверенну волю народу.
Принцип народного суверенітету не може, однак, розглядатись як якийсь дар, спущений згори масам від еліт. Його втілення в життя має стати здобутком живого, енергійного громадянського суспільства, що усвідомлює свої потреби і примножує можливості за рахунок організації. Відомий український правник і політолог Богдан Кістяківський писав: «Правильне і нормальне справляння державних функцій у правовій державі залежить од самодіяльності суспільності і народних мас. Без активного ставлення до правового порядку і державних інтересів, що виходить із надр самого народу, правова держава немислима». Правова держава «неодмінно передбачає широкі громадянські та народні організації, завдяки яким зростає і її власна зорганізованість»[6].
Якщо під цим кутом зору поглянемо на історію України років незалежності, то побачимо, що, з одного боку, країна увесь цей час перебувала в тіні культурних та інституціональних «надбань» посткомунізму не-правового характеру, особа перед лицем держави залишалась незахищеною і часто була змушена звертатись до не вповні законних або й зовсім злочинних способів задоволення своїх потреб та інтересів. Але з іншого боку, серед пострадянських держав Україна стала однією з небагатьох кандидаток на подолання цієї негативної спадщини і входження в число демократичних правових держав Європи – саме завдяки здатності громадянського суспільства відстоювати свої права та інтереси, у тому числі й своє право впливати на політику. Дається це, проте, нелегко в усіх ділянках суспільних перетворень, у тому числі й у сфері конституційного будівництва. При тому, що громадянська свідомість та організованість громадян помітно зросла від початку ХХІ ст., подібних зрушень не сталося в свідомості еліт. Останні залишаються в тенетах своїх приватних (особистих або вузькогрупових) інтересів, дуже повільно посуваючись до усвідомлення двох наріжних істин: 1) що підвалинами ліберальної демократії, цінності якої формально закладені в українську Конституцію, є поєднання реального конституціоналізму з практичним визнанням суверенітету народу; 2) що українці (як народ, як громадяни) серйозно ставляться до своїх суверенних прав і тому нездатність (чи небажання) владних еліт адаптуватися до інтересів та вимог народу обіцяє вкрай нестабільне майбутнє і цим елітам, і країні загалом.
Етапи конституційного процесу та його розвиток до Революції Гідності
Від початку боротьби за ухвалення Декларації про державний суверенітет УРСР (прийнята Верховною Радою 16 червня 1990 р.), яка окреслила деякі найважливіші контури суспільної організації, і до сьогоднішнього дня в Україні майже неперервно триває конституційний процес. Його наслідки на різних етапах розвитку були як позитивними, так і негативними, як такими що зміцнювали інституційний каркас держави, так і такими, що його розхитували і руйнували.
Цей процес виразно розпадається на чотири етапи:
І. Від Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 р. до ухвалення Конституції незалежної держави у 1996 р.
ІІ. Від ухвалення Конституції 28 червня 1996 р. до прийняття перших змін до неї 8 грудня 2004 р.
ІІІ. Від вступу в дію нової редакції Конституції (на початку 2006 р.) до початку Революції Гідності у листопаді-грудні 2013 року.
ІV. Від початку Євромайдану і дотепер (осені 2015 року).
Розглянемо особливості підходів української політичної еліти до створення та реформування конституції спочатку на кожному з трьох перших етапів, щоб потім перейти до аналізу тих викликів щодо форми і змісту конституційної реформи на четвертому, ще незавершеному її етапі, який вимагає вирішення низки питань про спосіб завершення реформи і прийняття легітимної Конституції як основи правової держави.
І. На першому етапі (1990-1996), поряд із внесенням змін до Конституції УРСР 1977 р., відбувалося змагання політичних сил різного ідеологічного й зовнішньополітичного спрямування довкола конституційних законопроектів 1992, 1993, 1995 років. У ході цих змагань ліві, в основному, проросійські сили зрештою зазнали поразки (принаймні до такої міри, що їхні законопроекти не були взяті за основу і вони мусили йти на компроміс). Важливою віхою на цьому етапі став Конституційний договір між Президентом і Верховною Радою від 8 червня 1995 р., який увів у тимчасову дію (до ухвалення конституції) Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Схвалений 18 травня 1995 р. простою більшістю голосів, Закон трохи більше, ніж упродовж року, визначав конституційний лад України фактично на основі політичної угоди між Верховною Радою і Президентом[7]. Головним мотивом Леоніда Кучми, який наполіг на прийнятті Закону про владу з наступною його легітимацією через Договір, було розширення президентських повноважень. Однак ці події мали значення як перший великий політично-правовий компроміс, який довів здатність українських політиків виходити з глухих кутів політичних протистоянь між гілками влади та уможливив ухвалення Конституції 28 червня 1996 р. (знову ж таки під великим тиском Леоніда Кучми)[8]. Конституція не була бездоганною, але враховуючи політичну ситуацію, стала значним досягненням на шляху утвердження незалежності і демократичного ладу, а відтак отримала схвалення Венеціанської комісії. Вона відкривала шлях для зміцнення державних інституцій, захисту прав людини і, загалом, для утвердження конституціоналізму як практики повсякденного життя, перетворення держави на правову й демократичну. Однак конституційні передумови для утвердження правої держави не були належним чином використані на наступному етапі.
ІІ. Другий етап (1997-2004) конституційного процесу відзначився намаганнями Президента Кучми та наближених до нього олігархічних кланів і окремих осіб використати конституційні зміни для подальшого розширення президентських повноважень і збереження ними влади після президентських виборів 1999 р., а потім і після закінчення другого президентського терміну. Керуючись такими мотивами, Президент Кучма сприяв утвердженню практики інструментального ставлення до закону, правоохоронних інституцій, здійснював правління не «відповідно до закону», а «за допомогою закону», використовуючи закон вибірково проти своїх ворогів[9]. Так само й реформування Конституції Л.Кучма прагнув використати для зміцнення особистої влади та для послаблення позицій своїх опонентів та/чи потенційних наступників.
«Історичним прецедентом» маніпулювання Конституцією в політичних цілях стала невдала спроба прийняти вигідну Президентові та його оточенню Конституцію на референдумі у 2000 році. Через спротив опозиції у Верховній Раді реформа так і не була доведена до кінця, однак започаткувала практику використання «змін до Конституції» як засобу втриматися при владі незалежно від настроїв у суспільстві. Кожен проект змін до конституції, що пропонувався у 2000-2004 рр. з інтервалом у рік, півроку, або й декілька місяців (усього за цей період було внесено 3 владних законопроекти та декілька опозиційних), був кон’юнктурним, не відповідав попередньо задекларованим намірам щодо «вдосконалення» форми правління, готувався кулуарно, «протягувався» через Верховну Раду з порушенням регламенту. Щоправда, після провального голосування у Верховній Раді 8 квітня 2004 року за президентський законопроект змін до Конституції № 4105 Леонід Кучма втратив ініціативу. Тим не менше, політичні ігри довкола конституційної реформи продовжувались, аж поки 8 грудня 2004 року під час Помаранчевої революції був ухвалений закон «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV, що вступив у дію частково з січня, а частково з березня 2006 р.[10]. Він зменшував повноваження Президента та збільшував роль парламенту, запроваджуючи парламентську-президентську республіку, що прийшла на зміну президентсько-парламентській. Вимушено з такими змінами погодився новообраний Президент Віктор Ющенко, оскільки ухвалення закону було компромісом, який знімав загрозу силового придушення Помаранчевої революції і відкривав шлях до пере-голосування другого туру президентських виборів (так званого «третього туру»).
Головним архітектором реформи був лідер соціалістів і екс-голова Верховної Ради Олександр Мороз, який запевняв, що після перенесення центра ваги з президентської влади на парламентську в Україні утвердиться європейська система врядування і зникнуть можливості для узурпації влади. Однак реалії знову розійшлися з намірами та сподіваннями. Наступний етап не приніс ні бажаної стабільності, ні стійкого зміцнення демократичних засад організації влади. Політичний процес був насичений суперечливими, різноспрямованими, часто хаотичними і/або свавільними змінами у владних відносинах, що зачіпали як взаємодію гілок влади, так і природу політичного режиму[11].
ІІІ. Третій етап займає проміжок між двома українськими революціями і припадає на період правління двох по-своєму неуспішних українських Президентів: Віктора Ющенка та Віктора Януковича. На початку цього етапу (з січня-березня 2006 року по вересень 2010 року) правовий порядок у державі регулювався Конституцією в редакції 2004 р., а з вересня 2010 року по березень 2014 р. – старою Конституцією 1996 року. Паралельно тривала робота над новими проектами Конституції, підготовкою яких у 2007-2010 роках займалися лідери мало не всіх провідних політичних сил, витягаючи, немов фокусник з рукава, кожен свій проект конституції, жоден з яких не дійшов навіть до стадії публічного обговорення, не те що прийняття. Це був період війни всіх проти всіх, і закінчився він спочатку – намаганням Януковича встановити диктатуру султаніського типу[12], а потім – революцією Гідності 2013-14 рр.
Якщо не торкатися глибших причин кризового стану української політики цього періоду, пов’язаних із соціально-економічною структурою суспільства (що не входить у завдання даної публікації), то одним із головних факторів негативного впливу на політичну взаємодію була, безумовно, «реформа в пакеті» 2004 року. Закон № 2222-IV, яким уводились у дію зміни до Конституції, приймався заради «благої цілі»: послаблення узурпаторських тенденцій президентської влади. При цьому не врахували, що ці тенденції тільки частково були пов’язані з особливостями Конституції 1996 р., а більшою мірою обумовлювались інтересами та політичною культурою Леоніда Кучми та його оточення. Крім того, урізані поправками повноваження діставались не тому Президенту, який порушував Конституцію і намагався «в ручному режимі» керувати всіма гілками влади, а новому, обраному на хвилі Помаранчевої революції главі держави, від якого дуже багато очікували і у якого знайшлися дуже технологічно підготовлені суперники, що використали його послаблені позиції для жорсткої і безпринципної боротьби за владу. Наслідком була «охлократизація» політичного процесу і підрив і без того слабкої системи стримувань і противаг.
Деякі обмеження президентських повноважень справді були потрібні, але не в такій формі. Поспіх та порушення процедури під час прийняття Закону робили його вразливим перед лицем Конституційного Суду, а неналежно опрацьовані й суперечливі положення, особливо в частині формування та взаємодії органів влади, неефективним з точки зору зміцнення інституцій демократичного врядування, на що вказували чимало правників, політологів та громадських діячів[13]. Олексій Толкачов, наприклад, зазначав, що «в результаті конституційних змін Україна замість демократії отримає парламентський олігархічний колективізм і увійде в період суцільної політичної нестабільності. Водночас державна влада так і залишиться безконтрольною, відірваною від народу»[14].
Спираючись на аналіз закону № 2222 експертами, В. Ющенко міг, ще до введення його в дію, звернутися до Конституційного Суду з приводу скасування реформи. Але він цього не зробив, схиляючись до думки (яку висловлювала й Венеціанська комісія), що ситуацію можна буде поправити при прийнятті законів, які регламентують діяльність гілок влади та їх взаємодію. Також Президент планував здійснити в майбутньому заміну Конституції України на основі її ґрунтовного доопрацювання й широкого обговорення, із застосуванням процедури референдуму. Проте, намагання В. Ющенка внести свій (достатньо збалансований) варіант проекту Конституції на розгляд парламенту у 2009 році припали на період, коли ініціативи політично ослабленого Президента вже нікого не цікавили.
Між тим, у 2005-2009 роках, на тлі пасивного ставлення Президента Ющенка до питання скасування конституційної реформи 2004 р., маніпулювання конституційними змінами не припинилося. Тільки тепер воно із засобу політичного самоствердження Президента, яким воно було за часів Л. Кучми, перетворилось на знаряддя в руках його супротивників. Особливо загрозливими для демократії і вражаюче цинічними були спроби використати конституційну реформу для встановлення олігархічного панування двох найбільших політичних сил у Верховній Раді – Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко (сумнозвісний ПРіБЮТ). По-суті, мова йшла про встановлення двопартійної диктатури через прийняття секретно напрацьованих змін до Конституції та законів про вибори Верховної Ради і Президента, що містили небачені в демократичних країнах, запозичені з досвіду Італії часів Муссоліні, механізми узурпації влади. Тільки взаємна недовіра недобросовісних гравців перешкодила тоді втіленню цих сценаріїв у життя[15].
А в 2010 році, після приходу до влади Президента Януковича фактично був здійснений конституційний переворот шляхом самочинного повернення до Конституції 1996 р. – при сприянні Конституційного суду, який раптом «забув» про своє попереднє рішення, згідно з яким поправки, які вже увійшли в «тіло» Конституції, а тим більше – діяли упродовж більше 5 років, не підвладні для скасування Конституційним судом. Юридичні підстави для переходу до старої конституції були настільки хиткими, що, як саркастично зауважив керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко, з таким же самим успіхом можна було повернутися до Конституційного договору 1995 р. або й до Конституції УРСР 1977 р.[16]
Самого повернення до Конституції 1996 р., що надавала ширші повноваження Президентові, як виявилося, було вже недостатньо для задоволення зрослого апетиту на владу правлячої політичної сили та її лідера. Президент почав самочинно брати на себе додаткові повноваження у сфері виконавчої влади, гласно і негласно керував діями виконавчої, законодавчої та судової влади, ігнорував механізми стримувань і противаг та порушував статті щодо свободи преси і прав людини. З двох альтернатив суспільної організації – конституціоналізму і свавілля влади, владні кола в Україні після 2010 року обрали другу альтернативу[17].
Можливо, через побоювання, що повернення до Конституції 1996 р. рано чи пізно буде визнане нелегітимним, а також через бажання згодом інституціалізувати авторитарне правління за допомогою прийняття «своєї» Конституції на референдумі (мрія усіх диктаторів!) Президент Янукович вирішив розпочати (за вже усталеною українською традицією) підготовку свого варіанту Конституції. У травні 2012 р. Указом Президента був створений спеціальний дорадчий орган з метою підготовки проекту нової Конституції України, для якого, ймовірно з ініціативи «хитрого» Леоніда Кравчука, була використана невідповідна назва: Конституційна асамблея[18].
Справа в тому, що після політичної кризи 2007 р., яка виникла довкола питання про розпуск парламенту Віктором Ющенком, до конституційного реформування долучилася низка громадських мозкових центрів та організацій[19]. На противагу політикам, які «загралися» в конституційну реформу, громадські діячі висунули ідею скликання Конституційної асамблеї: задля радикальної зміни політичної системи через її інституційне перезавантаження (чи перезаснування) за участю народу. Ухваливши легітимну народну Конституцію, Асамблея мала, за їхнім задумом, створити нову політичну систему і реалізувати, таким чином, установчу владу народу. Щоб не допустити такого розвитку подій, влада вирішила перехопити назву і тим самим знецінити саму ідею Конституційної асамблеї як народних конституційних зборів.
Діяльність псевдо-асамблеї В. Януковича «освятили» своєю участю її керівник – перший Президент України Леонід Кравчук та багато відомих експертів-конституціоналістів, які брали в ній участь, сподіваючись на те, що результати їхньої інтелектуальної праці пригодяться якщо не за цього, то за наступного Президента. Напрацювання цього дорадчого органу були й справді значними, але практичного втілення вони не отримали, головним чином через розходження намірів та уявлень про добрий конституційний устрій прихильників владної команди та частини демократично налаштованих експертів-конституціоналістів, які вийшли з асамблеї з початком Євромайдану. Віктор Янукович навіть не надавав доопрацьований (після критики) проект Основного Закону для затвердження на «асамблеї», що було заплановано на 6 грудня 2013 р., а тим більше не міг передати його до Верховної Ради, у якої змінилися пріоритети під впливом Майдану. Втім, в узагальненій формі документ був опублікований на сайті «асамблеї» під заголовком «Для широкого громадського обговорення» 28 січня 2014 року[20] (Як бачимо, проблема вибору часу переслідувала представників української влади з 2000 р.).
З точки зору вдосконалення інституційного дизайну, покращення політичної взаємодії гілок влади чи просто зміцнення державних інституцій 8 років (2005-2013 рр.) шарахання з однієї крайності в іншу в справі конституційного будівництва були не менш невдалі, ніж у роки правління Леоніда Кучми. Як політичний безлад періоду президентства Ющенка, що частково був обумовлений непродуманими змінами до Конституції 2004 року, а частково – «суб’єктивним фактором», так і сумнозвісна «владна вертикаль» Януковича, що утверджувалась як поверненням до Конституції 1996 року, так і свавіллям осіб при владі, не зміцнювали, а послаблювали державу, підривали легітимність влади і довіру до неї, посилювали її залежність від зовнішніх чинників.
Режим Януковича виявився ще менш стійким, а наслідки його правління – ще більш сумними для української держави, ніж це передбачав американський політолог, професор Ратгерського університету Александер Мотиль у своєму аналізі султанізму. «Хоча вірогідний розпад режиму Януковича… і не буде рівнозначним виникненню інституційної порожнечі, – писав А. Й. Мотиль, – руйнівна робота султанізму поставить пост-януковицьку Україну в екстраординарне становище країни без ефективних політичних інститутів»[21]. Справді, роки свавільного керівництва державою (управління в «ручному режимі» в корисливих цілях) нанесло значної шкоди офіційним державним інституціям, відновлення яких (навіть без російської агресії, якої прямо ніхто передбачити не міг) потребує часу і значних зусиль, у тому числі й проведення серйозної конституційної реформи.
Сучасний етап конституційного процесу і дилеми ухвалення нової Конституції
ІV. Початок четвертого етапу конституційного процесу датуємо кінцем листопада 2013 року, коли політична система України опинилася в стані глибокої політичної кризи, а згодом прийшла до революційної зміни влади, що обумовило гостру потребу в новій Конституції. Тому увесь період Революції Гідності, від 22 листопада 2013 р. і до втечі Януковича 22 лютого 2014 р., відносимо до нового, четвертого етапу конституційного реформування. Думаючи про історичні аналогії, найлогічнішим було б завершити революційні події скликанням Конституційних зборів задля «заміни системи», як того вимагав Майдан. Але спочатку відсутність єдності і конформізм політичних лідерів, а потім агресія Росії завадили такому розвитку подій. Як наслідок, четвертий етап конституційного процесу триває й досі, не пройшовши, здається, ще й половини шляху. Не виключено, що згодом він може зазнати різкої зміни траєкторії під впливом громадянського суспільства, якому може урватися терпець чекати серйозних змін від політиків.
Зимою 2014 року інтерес громадськості до питань конституційного будівництва, як і можна було очікувати, значно зріс. Пошуки швидких способів подолання узурпаторських дій Президента Януковича та ухвалення нової Конституції привели до відродження в громадянському суспільстві ідей (справжньої) Конституційної асамблеї і ІІІ Республіки, обумовили появу нових громадських ініціатив щодо виходу з політичної кризи. Зокрема, 14 лютого 2014 р. провідні українські інтелектуали: кардинал Любомир Гузар, Євген Сверстюк, Богдан Гаврилишин, Вячеслав Брюховецький, Мирослав Маринович, Семен Глузман та інші від імені Ініціативної групи «Першого грудня» підписали та запропонували Верховній Раді для ухвалення Національний Акт Свободи. Акт передбачав вихід з кризи через тимчасове повернення до Конституції 2004 (на період до ухвалення нової Конституції), створення двох структур «революційного періоду»: Уряду народної довіри на неполітичній основі та Ради народної довіри – громадського представницького органу, до якого повинні були увійти представники найбільш авторитетних громадських об’єднань Майдану з метою здійснення контролю за виконанням Національного Акта Свободи. Ці тимчасові органи влади мали діяти до ухвалення нової редакції Конституції України[22]. На жаль, політики, як і під час Майдану, пішли своїм шляхом – таким, що виключав радикальний розрив з минулим і демонстрував доволі компромісне ставлення до представників колишньої влади. Це був шлях простого скасування рішень 2010 р. і поновлення в силі Конституції в редакції 2004 року. Для цього була ухвалена низка нормативно-правових актів.
21-22 лютого 2014 року, внаслідок укладення Угоди між Президентом Януковичем та лідерами опозиції «Про врегулювання кризи в Україні» (пункт 2), відбулося повернення до перерозподілу повноважень у бік парламентсько-президентської республіки, формування нового уряду та призначення дострокових виборів Президента України. У той же день була прийнята Постанова Верховної Ради України «Про текст Конституції України…» (№ 750-VII; втратила чинність) та конституційною більшістю Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» (№ 742-VII)[23]. У такий спосіб відбулося тимчасове, як усі вважали, відновлення недосконалого, в недолугий спосіб реформованого у 2004 р. варіанта Конституції, який, проте, був єдиним законним її варіантом і попри всі свої недоліки мав деякі запобіжники проти узурпації влади. У пришвидшеному темпі до згоди з ним було приведене законодавство.
Ця редакція Конституції залишається чинною і донині. При всій недосконалості, вона, як виявилось, ще здатна була послужити Українській державі, особливо в таких складних обставинах, у яких країна опинилася після Майдану у зв’язку з початком загарбницьких дій Росії щодо України. Розподіл виконавчих повноважень між Президентом і Прем’єром, що виглядав нелогічним і таким, що призводив до протиборства і напруги у відносинах між двома найвищими державними посадовцями в часи президентства Ющенка, за умов війни й економічної кризи та за наявності у керівників тверезого глузду виявився аж ніяк не зайвим. Втім, повернення до «не-узурпаторської» редакції Конституції 2004 р. не зняло питання про ухвалення нового Основного закону: заради усунення огріхів і суперечностей, що містила поспіхом реформована у 2004 р. Конституція, кращого збалансування гілок влади і вдосконалення процедури формування уряду, а також внесення змін, необхідних для децентралізації врядування, створення судової та правоохоронної підсистем, більш відповідних потребам утвердження демократії і правової держави.
Пропозиції політиків щодо зміни (заміни) Конституції не сходили з порядку денного упродовж усього 2014 р.: як під час Майдану, так і після нього. Поряд з громадянськими ініціативами, і, можна сказати, не зважаючи на них, політичні лідери продовжували кулуарно писати свої проекти Конституції України, за старою звичкою сподіваючись використати їх для «перехоплення» влади.
Ще у лютому 2014 р. Арсеній Яценюк, який керував тоді партією «Батьківщина», озвучував позицію ув’язненого лідера партії Юлії Тимошенко, пропонуючи проект парламентської республіки – заради благої цілі: уникнення можливостей узурпації влади наступним Президентом[24]. Питання про те, чи могли такі самі можливості виникнути у майбутнього Прем’єра – не обговорювалось, адже, за старою українською звичкою, – той, хто при владі, «знає краще». У квітні 2014 р., очолюючи Тимчасовий уряд, Яценюк наполягав, щоб Конституція була прийнята до виборів Президента, аби всі знали, з якими повноваженнями його буде обрано. Однак не існувало ні можливостей, ні потреби робити це настільки швидко.
У червні у ЗМІ з’явилися різні версії текстів і різні припущення щодо кулуарної розробки проекту Конституції президентською адміністрацією, а 26 червня 2014 року був зареєстрований законопроект «Про внесення змін до Конституції України» № 4178а від імені новобраного Президента Порошенка[25]. Ці дії негайно отримали критичні відгуки в ЗМІ. Після доопрацювання проект Конституції був повторно поданий до ВР 2 липня та, зрештою, відкликаний у листопаді того ж, 2014 року. Практика «витягування з рукава» проектів конституції кожним впливовим політиком на певний час призупинилося. Але тільки на певний час, упродовж якого Президент Порошенко вирішив доопрацювати пропозиції змін до Конституції з допомогою експертів та створити деяку видимість громадських обговорень.
Нові кроки щодо реформування Конституції були здійснені вже у 2015 році. 3 березня 2015 року указом Президента України Петра Порошенка №119/2015 була створена Конституційна комісія. 1 липня 2015 р. Президент вніс у Верховну Раду законопроект № 2217-а “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”[26], опрацьований цією комісією та консультантами й політиками з оточення Президента. 16 липня народні депутати 288 голосами включили даний законопроект до порядку денного та направили на розгляд Конституційного Суду, а 31 липня Конституційний Суд оприлюднив свій позитивний висновок щодо відповідності документа Основному закону. Втім, він викликав ще чимало критичних зауважень[27].
Оскільки згідно з регламентом Верховної Ради законопроект про зміни до Конституції має бути попередньо схвалений на одній сесії, а ухвалений в цілому – на іншій, таке попереднє схвалення було призначене (sic!) на останній день другої сесії ВР восьмого скликання, для чого було скликане спеціальне, додаткове засідання парламенту. Ця сесія показала, наскільки невідповідним часові було намагання керівників держави, насамперед Президента, під тиском протягувати через парламент зміни до Конституції, які не тільки не пройшли апробації на громадських обговореннях, але й не були належно продебатовані у Верховній Раді. Навіть експертні дискусії, за визнанням самих експертів, теж мало впливали на остаточні формулювання проекту Конституції[28]. Це обернулося повним безладом в залі Верховної ради 31 серпня, протестами під її стінами і навіть кривавим інцидентом, коли хтось (начебто з позапарламентської опозиції, а саме – з правих радикалів) кинув гранату в бік правоохоронців, від чого загинуло декілька осіб (справа ще не розслідувана, хоча підозрюваного затримали і він перебуває за гратами).
У депутатів, зокрема фракції «Самопомочі», від імені якої виступала заступник Голови Верховної Ради Оксана Сироїд[29], були й змістові доповнення та поправки до проекту конституційних змін, особливо в частині механізму децентралізації. Зокрема, незгоду викликали положення щодо запровадження посад префектів, їхніх функцій і підзвітності Президенту, які на думку депутатів цієї фракції та деяких експертів суперечили принципу децентралізації, нівелювали його. Однак найбільше невдоволення викликали процедурні питання прийняття змін до Конституції. Окрім старих стереотипів поведінки владної еліти, що проявлялись у кулуарності й маніпулюванні при прийнятті рішень, до них слід віднести й те, що зміни до Конституції мали ухвалити в пришвидшеному темпі, оскільки цього начебто вимагали Мінські домовленості щодо розв’язання конфлікту на Донбасі. Ці домовленості, однак, мали напівофіційний характер (від України їх підписували неавторитетні особи, що не мали жодних офіційних повноважень, окрім «доручення» від Президента), а відтак їхня юридична сила і легітимність в очах українських патріотів була дуже низькою.
З цим пов’язана також проблема суверенітету і зовнішнього втручання у процес внесення змін до Конституції. Апеляції Президента й тих, хто його підтримував, до того, що в іншому випадку продовжуватиметься війна, не виглядали для опонентів переконливими. Ніхто в країні не хотів продовження війни, але так само не хотіли, щоб уже принесені на олтар незалежності жертви у боротьбі з путінським режимом були марними, щоб він, зазнавши поразки у своїх планах з так званою Новоросією, отримав перемогу, впливаючи на творення української Конституції. Прив’язка нав’язуваних Росією вимог (при невиконанні нею своїх зобов’язань за Мінськими домовленостями) до цілком слушних і потрібних країні змін до Конституції щодо децентралізації влади викликали обурення значної частини експертів, громадських активістів, а також політиків. Оксана Сироїд зазначала, що «положення про особливе самоврядування в окремих районах Донбасу було і в попередньому варіанті змін до Конституції, яке президент вніс ще 2 липня. Але в тому проекті ця норма містилась у заключних та прикінцевих положеннях закону про внесення змін до Основного закону… Зараз же цей абзац став 18 пунктом Перехідних положень самої Конституції»[30]. У включенні до Конституції положення про надання, хоч і не автономії, але якихось особливих можливостей самоврядування (фактично особливого статусу) зворохобленим – за участю Росії – районам Донецької й Луганської областей, опоненти Президента вбачали невиправдане обмеження суверенітету і неприпустимий зовнішній тиск, насамперед В. Путіна, а за ним і представників західних країн-партнерів.
У зв’язку з цим низка авторитетних правників, політичних і громадських діячів звернулися до Президента України та Верховної Ради України 13 серпня 2015 р. із закликом відмовитися від змін до Конституції України в умовах фактично наявного в країні воєнного стану[31]. Їхнє звернення «Ні змінам до Конституції в умовах воєнного стану!» було опубліковане в ЗМІ, під такою ж назвою була відкрита сторінка на Фейсбуці[32], внаслідок чого список підписантів значно зріс. Президент відреагував, скликавши зустріч з учасниками цього заходу напередодні Дня Незалежності, на якій він не стільки слухав, скільки наполягав та переконував у правильності своєї позиції, внаслідок чого частина людей відмовилась від своїх вимог або просто перестала про них говорити. Проте сторінка на ФБ збереглася; на ній продовжується робота з мобілізації громадськості навкруг інших ідей щодо участі громадськості у конституційному процесі, зокрема, через скликання Конституційних зборів.
Після попереднього схвалення змін до Конституції 31 серпня, «Громадська ініціатива 13 серпня» опублікувала свою оцінку подій, у якій застерігала проти остаточного «схвалення законопроекту конституційною більшістю до повного припинення вогню, виведення військ агресора з території нашої держави та відновлення контролю України за всією лінією українсько-російського державного кордону» та наполягала «на вилученні з тексту змін до Конституції пункту 18 Перехідних положень про особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»[33]. Тож можна спрогнозувати, що і в майбутньому «пакетне голосування» поправок до Конституції викличе велику напругу в суспільстві.
1 вересня 2015 р. розпочалася нова, третя сесія парламенту, яка мала право остаточно схвалити чи відхилити проект змін до Конституції, не вносячи до нього змін. Або, якщо б такі зміни були внесені, потрібно було б знову звертатися до Конституційного Суду за дозволом за них голосувати. Втім, ще 31 серпня було заявлено, що остаточне голосування законопроекту буде не раніше, ніж після місцевих виборів 25 жовтня, але до закінчення 2015 р. Проте, з різних причин, голосування так і не відбулося. З одного боку, це можна оцінити позитивно в тому розумінні, що Президент і Голова Верховної Ради проявляють мудрість, не йдучи на новий конфлікт з парламентом і громадськістю, але з іншого боку, це може бути простим вичікуванням підходящого моменту для нового «авралу».
Узагальнюючи усі 4 етапи конституційного процесу в Україні з 1990 по 2015 рік, можна визначити його головні особливості, які впливають сьогодні і, очевидно, впливатимуть у найближчому майбутньому на підходи до реформування Конституції.
Процес конституційного будівництва в Україні містив у собі чимало як і світлих, так і темних моментів. До світлих можна віднести те, що в ході підготовки Конституції і змін до неї політики вчилися досягати компромісів з принципових питань, відпрацьовували механізм стримувань і противаг, суголосних українській політичній практиці, підвищували свою політичну та правову культуру і зрештою таки ухвалили в 1996 р. непогану Конституцію, яка хоч і містила деякі ризики перевищення влади Президентом, у загальному відповідала європейським стандартам. Цей Основний Закон отримав схвальний відгук Венеціанської комісії і дав змогу рухатися далі. Навіть поспішна, «сира» реформа 2004 р. мала свої позитивні сторони: вона дала українцям досвід провадження державних справ за парламентсько-президентської моделі, до певної міри привчила громадську думку до того, що Президент не обов’язково має бути всесильним і всезнаючим та що кожна гілка влади має функціонувати в межах встановлених для неї повноважень.
До темних сторін слід зарахувати корисливі партійно- та/або особистісно-владні мотиви більшості ініціаторів конституційних змін. Такі «ідеалістичні», в розумінні наших прагматичних, а часом і цинічних політиків, мотиви як утвердження правової держави і конституціоналізму у щоденній практиці суспільно-політичного життя були притаманні хіба що окремим задіяним у процесі конституційного будівництва інтелектуалам. Згодом це обернулося: 1) невдалим вибором часу для прийняття змін до конституції, якими намагалися ослабити наступного президента; 2) перетворенням Конституції на знаряддя політичної боротьби, яке використовувалось в інтересах окремих політичних гравців відповідно до політичних потреб моменту; 3) недотриманням демократичних процедур, у тому числі й положень чинної Конституції, при підготовці та ухваленні конституційних змін – через ті ж самі міркування політичної вигоди; 4) ослабленням формальних, конституційно затверджених державних інституцій та підміни їх неформальними домовленостями, корпоративними нормами, сваволею вищих керівників, особливо за часів президентства Януковича.
Після Революції Гідності українська політична еліта не винесла належних уроків з історії конституційного реформування попереднього періоду. Президентська гілка влади продовжує традиційне «перетягування ковдри» – навіть під гаслом децентралізації – і робить це не шляхом роз’яснення своєї позиції, переконання суспільства у необхідності таких кроків, а звертаючись до маніпуляцій. Тому проблеми вдосконалення конституційного дизайну, зміцнення державних інституцій, захисту прав людини залишаються невирішеними по сьогоднішній день. А подальший успіх конституційного будівництва залежатиме від розв’язання низки дилем, що виникають у підходах до проведення конституційної реформи. Найголовнішими з них є наступні.
1. Дилема форми правління, яка традиційно перебуває в Україні на першому місці при обговоренні основних положень конституції. Вона є актуальною остільки, оскільки потрібно вирішити, що для України краще: чи максимально проста система врядування з покладанням усієї відповідальності на один центр влади (навіть – одну особу), чи, навпаки, ускладнена система із розвиненою, багаторівневою системою стримувань і противаг. Враховуючи складну й багатовимірну структуру українського суспільства видається доцільним зупинитись на другому варіанті: не відходячи від змішаної парламентсько-президентської форми правління, вдосконалити й дещо, можливо, навіть ускладнити її механізми, усунувши усі недоречності, допущені під час реформи 2004 р.[34] Розв’язання цієї дилеми можливе на основі загальнонаціонального дискурсу і, скоріше за все, на стадії всеосяжного реформування Конституції.
2. Дилема способу здійснення реформи. Можливі два підходи реформування Конституції: внесення окремих інкрементальних, точкових змін для виправлення очевидних дисфункціональних положень основного Закону або ж ухвалення цілісного, заново опрацьованого документа – нової редакції Конституції. Перевага першого підходу в тому, що він дає змогу уникнути нових помилок та недосконалостей, які майже неминучі при написанні всеосяжного документа. Перевага другого – в тому, що реформування Конституції може бути більш системним та глибоким, а рівень легітимності і самої Конституції, і затверджених нею інституційних нововведень – за умови легітимного способу її ухвалення – значно підвищиться. Тобто, вибір залежить від нагальності потреби в змінах деяких положень Конституції, які не можуть чекати, з одного боку, та від легітимності чинної конституції, глибини і масштабу змін, яких вона потребує, з іншого. Вибір залежить і від того, наскільки сприятливою для реформування є суспільно-політична ситуація в країні: чи дає вона можливість встрявати в тривалий процес глибокої конституційної реформи, чи навпаки вимагає негайних змін у деяких її частинах.
В загальному можна сказати, на Україні потрібне поєднання першого і другого способів конституційного реформування, можливо, з деяким розведенням їх у часі, а можливо й паралельно.
Найголовнішою підставою для всеосяжної реформи Конституції є потреба в її легітимації. Упродовж описаних двох десятків років конституційного реформування, наш Основний Закон зазнав таких знущань, стільки разів нелегітимно змінювався, скасовувався й повертався назад, що він перестав сприйматися громадською думкою як щось святе й недоторканне, що має бути покладене в основу суспільної організації і стосунків громадян між собою і з державою. Надати йому більшої ваги в очах громадян, більшого авторитету й дієвості можна тільки прийнявши новий цілісний державний документ силами всього суспільства на основі законних процедур.
Другою, не менш важливою підставою для системної переробки Конституції є кількість і масштаб змін, яких вона потребує. По-перше, частина положень нинішньої Конституції України були даниною уявленням і вимогам лівих політичних сил, які в 1990-і роки мали ще значний вплив у Верховній Раді; зараз ці положення потрібно усунути або змінити, бо вони не виконуються. Деякі інші положення вимагають заміни, бо в минулому їх просто не встигли або не зуміли прописати належним чином. А ще інші – просто застаріли і тепер потребують оновлення. По-друге, за 20 років країна встигла апробувати дві форми змішаної системи правління і цей набутий досвід збалансування влади (позитивний і негативний) міг би бути творчо використаний при системному опрацюванні Конституції та закріпленні нею певної форми державного правління, з добре опрацьованою системою стримувань і противаг. По-третє, в Україні за чверть століття виросло й зміцніло громадянське суспільство, а два Майдани, особливо – другий, дали гарний матеріал для роздумів про необхідність розширення конституційно затверджених механізмів прямої демократії.
Плануючи всеосяжну конституційну реформу, країна водночас не може чекати, поки в суспільстві й політикумі остаточно визріють (хоча вони вже визрівають!) розуміння і здатність її успішного проведення. Тому паралельно з її підготовкою має відбуватись часткове реформування чинної Конституції, обумовлене, насамперед, потребами реформ у різних сферах суспільно-політичної системи: місцевого самоврядування, децентралізації, судової і правоохоронної системи тощо. Однак ці зміни, відповідно до вимог часу і рівня зрілості суспільства, також повинні проводитись за участі експертів і громадськості, не суперечити вимогам «нового суспільного договору», принципам лібералізму щодо творення демократичного суспільно-політичного ладу та правової держави.
3. Дилема вибору часу для проведення реформи. Коли йдеться про всеосяжне реформування, то питання вибору часу є дуже принциповим. Реформатор має розпочати цей процес відразу після отримання влади, щоб встигнути не лише ухвалити нову Конституцію, а й апробувати її (приклад Президента Франції де Голля у 1958 р.). Якщо ж мова йде про інкрементальний процес, то підхід може бути гнучкішим і прагматичнішим, але певний запас часу також потрібен.
В Україні, як видно з попереднього аналізу, вибір часу для зміни Конституції переважно був невдалим. То її намагалися змінювати для наступників, а відтак отримували опір політичних сил (Кучма), то затягували час реформи і не встигали – через втрату популярності та впливу ініціаторами реформ (Ющенко, Янукович). Зараз часткове реформування Конституції розпочали вчасно, але конституційний процес розгортається спорадично, а суспільство тримають у невіданні щодо роботи над проектами змін і подальших кроків з їх просуванням, що знижує легітимність процесу і якість його кінцевого продукту.
Всеосяжне реформування, на яке спочатку замахувались і А.Яценюк, і П.Порошенко, згодом було відкладене, у тому числі й через війну. Чи збираються політичні лідери до нього повертатись – наразі невідомо. Однак це не означає, що суспільство має забути про свої «ідеалістичні мрії» створення повноцінного, легітимного, схваленого народом документа, що відіграватиме роль суспільної угоди. Якщо цим не займуться політики (що було б простіше і легше), до реалізації першого варіанту реформи має своєчасно (на етапі завершення революції) приступити громадянське суспільство. Його інтелектуальні та організаційні можливості нині дозволяють це зробити. Ці міркування перекидають місток до наступної дилеми: яка конституція задовольнить українське суспільство?
4. Дилема елітарної на противагу народної Конституції, або нового суспільного договору, який вимагає значно ширшої участі народу спочатку в конституційному процесі, а пізніше – у здійсненні влади. Як показало опитування ЦППР, запит суспільства на проведення конституційної реформи в Україні є; причому, як зазначає Ігор Коліушко, широкий загал порівняно непогано орієнтується у проблемах, які мають бути вирішені за допомогою нової Конституції[35]. Найактивніша частина громадянського суспільства розглядає конституційний процес як продовження революції, а саме як перехід її деструктивної фази (злам старого режиму) в конструктивну (творення нової суспільно-політичної системи). Конструктивна стадія передбачає реалізацію неодноразово заявленої під час Майдану революційної вимоги зміни системи влади, що найкраще можна зробити через скликання Конституційних зборів і ухвалення на них народної Конституції.
Чому ця вимога не була реалізована відразу після революції? Бо було нІкому (проблема політичного лідерства була занадто відчутна під час Майдану) і було нІколи (кривава стадія Майдану відразу переросла у війну, яка змінила пріоритети). Можна додати й ще одну, традиційну для України причину: частина тих політичних діячів, які раніше агітували за зміну системи і Третю республіку, опинившись при владі, готові задовольнятись малим та видавати бажане за дійсне: мовляв, зміни Конституції в частині децентралізації – це і є довгоочікувана зміна системи.
5. Тож маємо ще одну, п’яту дилему: що слід робити, щоб не повторити невдач конституційного реформування, які мали місце в минулому? Один варіант: перевиховувати український політичний клас, прищеплювати йому нову політичну культуру, очікуючи водночас, що підросте нова еліта. Але, враховуючи увесь попередній досвід років незалежності, можемо сказати: без зміни суспільних і політичних інституцій справа ця не майже безнадійна. Другий варіант: продовжувати процес реформування та – що дуже важливо! – утвердження, легітимації і стабілізації Конституції в такий спосіб, який би одночасно прискорював заміну старого політичного покоління владної еліти новим. Таким способом є підтримувана активними колами громадськості і деякими (поки що – поодинокими) політиками ідея Конституційних Зборів (Конституційного конвенту, Конституанти, оскільки слово Асамблея вже дискредитоване), втілення якої в життя означатиме реалізацію установчої влади народу.
Справа це не проста й тривала (на мій погляд вона займе від 2 до 4 років). Але добре, що в Україні знову відродився інтелектуальний і громадянський рух за здійснення цієї ідеї, що за цю роботу взялися юристи, громадські активісти, політологи. Юридичний бік питання віддавна опрацьовують Центр політико-правових реформ та Лабораторія законодавчих ініціатив[36], тепер до цієї роботи долучились експерти Міжнародного центру перспективних досліджень, які спільно з ЦППР і за підтримки фонду «Відродження» провели аналіз світового досвіду внесення змін до конституцій та опублікували брошуру «Оновлення Конституції як завершення революції», яка може використовуватись як практичний посібник учасниками конституційного реформування. Поряд з розглядом теоретичних питань конституціоналізму, напрямів та шляхів проведення конституційної реформи в Україні, значне місце в публікації відведене аналізу форм участі громадськості в ухваленні змін до конституцій, а також ухваленню конституції установчою владу народу[37].
Восени 2015 року ініціатори використання установчої влади народу провели громадські слухання по всій Україні (від Рівного і Львова до Маріуполя), під час яких презентували свої напрацювання щодо можливостей ухвалення нової Конституції України Установчими зборами[38]. За повідомленнями в ЗМІ та соціальних мережах, ці обговорення були жвавими й конструктивними. Учасники обговорень погоджувались, що за умов, коли органи держави та політичні лідери, як це вже неодноразово траплялося в нашій історії, не зможуть ухвалити добрих змін до Конституції, за справу мусять взятися самі громадяни. Вони за певною, законодавчо визначеною процедурою, оберуть делегатів Установчих зборів (виключивши можливість обрання чинних політичних діячів), напишуть, ухвалять і винесуть на Всеукраїнський референдум абсолютно новий текст Конституції України.
Висновок
У своїй праці «Лібералізм у класичній традиції» Людвіг фон Мізес зазначав, що «у внутрішньому житті країни може панувати мир лише за умови, коли демократична конституція забезпечує гарантію того, що пристосування уряду до волі громадян може відбуватися без тертя»[39]. Єдиний шлях до порозуміння і громадянського миру – широка суспільна дискусія, в якій влада має не стільки повчати й розтлумачувати, не стільки звинувачувати, що той, хто критикує владу, ллє воду на млин ворога, скільки слухати й адаптуватися до вимог громадян. Ці аксіоми демократичного врядування, які випливають з принципу суверенітету народу і були підтверджені двома українськими революціями ХХІ століття, на жаль, погано засвоєні українськими політичними й державними діячами. Загалом, практика відносин влади і народу останнього року, реалізація суверенного права народу творити політичні зміни, у тому числі через участь у проведенні конституційної реформи, залишається незадовільною. Тому надії доцільно покладати на громадянське суспільство, яке має змогу проявити наполегливість у здійсненні завдань, поставлених революцією Гідності, і змінити систему суспільних відносин шляхом створення Народної Конституції на Конституційних зборах, яка стане новим суспільним договором про організацію суспільного життя в Україні.
[1] International Assistance to Democratic Development: A Review / George Perlin (the author) // IRPP Working Paperю – Series no. 2003-04 [Electronic Resource] – Access mode: http://irpp.org/wp-content/uploads/assets/research/developpement-democratique-international/new-research-article/wp2003-04.pdf; Колодій А. Нормативна модель ліберальної демократії [Текст] / Антоніна Колодій, Джордж Перлін // Енциклопедія державного управління у 8-ми томах. Том 8: Публічне врядування. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2011. – С. 367-369.
[2] Див.: Речицкий В. В. Конституционализм. Украинский опыт [Текст] / В. В. Речицкий / Харьковская правозащитная группа. – Харьков: Фолио, 1998. – 160 с.; Стецюк П. Основи теорії конституції та конституціоналізму. Частина перша: Посібник для студентів [Текст] / Петро Стецюк. – Львів: Астролябія, 2003. – 232 с.; Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм : Монографія [Текст] / В.М. Шаповал – К.: Юридична фірма «Салком»; Юрінком Інтер, 2005. – 560 с.
[3] Стецюк Петро. Демократія і конституціоналізм [Текст] / Петро Стецюк // Основи демократії : Розділ 10 / За заг. ред. А.Ф. Колодій. Третє вид., оновл. і доповн. – Львів: Астролябія, 2009. – С. 308.
[4] Бориславська О.М. Демократичний лібералізм як ідеологічна основа формування європейської моделі конституціоналізму [Електронний ресурс] / О.М. Бориславська // Порівняльно-аналітичне право. .– 2013. – № 3-2. – С. 73. — Режим доступу : http://www.pap.in.ua/3-2_2013/2/Boryslavska%20O.M..pdf
[5] Mises L. von. Liberalism in the Classical Tradition The third ed. / Ludwig von Mises. – Irvington, NY: The Foundation for Economic Education, Inc., 1985. – P. 42 (Online edition. The Mises Institute, 2000). [Electronic Resource] – Access mode : https://mises.org/system/tdf/Liberalism%20In%20the%20Classical%20Tradition_3.pdf?file=1&type=document.)
[6] Кістяківський Б. Держава і особистість [Текст] / Богдан Кістяківський. Вибране. – Київ: Абрис, 1996. – С. 252; 253.
[7] Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України : Закон України № 1к/95-ВР від 08.06.1995 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1%D0%BA/95-%D0%B2%D1%80.
[8] Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. [Текст] – К.: Право, 1996. – 36 с.
[9] D’Anieri P. J. Understanding Ukrainian Politics. Power, Politics and institutional Design [Text] / Paul J. D’Anieri. – Armonk (New York); London (England): M.E.Shapre. – 2007. – P. 12.
[10] Про внесення змін до Конституції України : Закон України від 08.12.2004 № 2222-IV // Офіційний сайт Верховної Ради України. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2222-15.
[11] Про деякі особливості поправок до Конституції 2004 р. та їх невідповідність умовам України див.: Колодій А. Сьогоднішній варіант напів-парламентської республіки мало підходить для України / Антоніна Колодій // Діалог: Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок. – 15.02.06 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://dialogs.org.ua/ru/dialog/opinion/28/757#op757.
[12] Про характер султаністського режиму, його нестійкість і руйнівний вплив на державні інституції див.: Motyl A. J. Ukraine’s Orange Blues. The Yanukovych Ruin and Its Aftermath. Part 1; 2 / Alexander J. Motyl // The World Affairs. – January 10; 18, 2013 [Electronic Resource]. – Access Mode: http://www.worldaffairsjournal.org/blog/alexander-j-motyl/yanukovych-ruin-and-its-aftermath-part-1; 2.
[13] Див.: Грабовський С. Попередні підсумки “торжества парламентаризму”: 2Х2=5 / Сергій Грабовський // Українська правда. – 26.01.2006. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://pravda.com.ua/news/2006/1/26/38039.htm; Захаров Є. Політичне реформування в Україні та європейські стандарти демократії / Євген Захаров : Виступ на конференції “Нова Україна в новій Європі” 2 березня 2007 року // Українська правда. – 02.03.2007 [Електронний ресурс] – Режим доступу: www.pravda.com.ua/news/2007/3/2/55276.htm; Ігор Коліушко, Віктор Тимощук: “Недоторканий” уряд. Заява Центру політико-правових реформ щодо «політичної реформи» в Україні // Майдан. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://maidan.org.ua/static/mai/1102432209.html; Колодій А. Конституційна реформа в Україні і взаємодія гілок влади: нові виклики / Антоніна Колодій. Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні [Текст] // Матеріали щорічної науково-практичної конференції. ЛРІДУ НАДУ при Президентові України, 20 січня 2006 р. – Львів: ЛРІДУ, 2006. – С. 15-26.
[14] Толкачов О. Конституція парламентського олігархічного колективізму / Олексій Толкачов // Українська правда. – 04.07.2006. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2006/7/3/43811.htm.
[15] Про зміст і ймовірну мету цих змін до законодавства і Конституції див.: Мокрик Д. Що насправді ділили Тимошенко і Янукович / Данило Мокрик // Форпост. – 10 червня 2009. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://4post.com.ua/politics/135232.html; Магда Е. Опасная игра в двухпартийность / Евгений Магда // Главред. – 03.04.08. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.glavred.info/print.php?article=/archive/2008/04/03/112044-2.html; Павленко Р. Що дає… точніше, що забирає “конституція ПРіБЮТ” / Ростислав Павленко // Українська правда. – 5.06.2009 – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://blogs.pravda.com.ua/authors/pavlenko/4a28ea9ebddc0/; Палій О. Конституція (констатація) державної зради? / Олександр Палій // Українська правда. – 09.06.2009 – [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/news/2009/6/9/96205.htm; Тайное становится явным: проект Конституции от БЮТ и ПР // Зеркало недели. – 2009. – 30 мая [Электронный ресурс] – Режим доступа : http://www.zn.ua/1000/1550/66332/
[16] У своїй ухвалі від 5 лютого 2008 року (va06u710-08) Конституційний Суд України відхилив депутатське подання про скасування реформи 2004 року, пояснивши, що оскільки положення закону N 2222 стали складовою частиною Конституції, закон втратив свою чинність і не підлягає розгляду в КС. Проте, у 2010 році судді КС вже думали інакше. За таким же самим поданням вони прийняли рішення від 30 вересня 2010 року (v020p710-10) про неконституційність закону N 2222 “через порушення конституційної процедури його розгляду і прийняття”. Усі перипетії, пов’язані з переходами від однієї редакції конституції до іншої, так само, як і якість двох редакцій української Конституції з юридичної точки зору були проаналізовані й оцінені у висновку Венеціанської Комісії «Про конституційну ситуацію в Україні», а також у статтях і замітках експертів з Центру політико-правових реформ. Див.: Про конституційну ситуацію в Україні : Висновок / Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) // Офіційний сайт Верховної Ради України. Документ 994_a36, поточна редакція – Прийняття від 17.12.2010 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_a36; Конституційна реформа : збірник матеріалів Центру політико-правових реформ за 2007 – 2013 роки / За заг. редакцією І.Б. Коліушка. – К.: Москаленко О.М., 2013. – 166 с. – [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://pravo.org.ua/files/Const_reform/Constitutional_Reforms13.pdf
[17] Коліушко І. Конституційна реформа. Пролог : стаття про дві альтернативи суспільної організації – конституціоналізм і свавілля влади, 2012 рік. / Коліушко Ігор, Журба Ярина // Конституційна реформа… [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://pravo.org.ua/files/Const_reform/Constitutional_Reforms13.pdf.
[18] Про Конституційну Асамблею. Указ Президента України № 328/2012 від 17 травня 2012 року. – http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/328/2012.
[19] Серед них були Центр політико-правових реформ, Лабораторія законодавчих ініціатив, ГО «Громадянська Асамблея України» та інші.
[20] Проект Концепції внесення змін до Конституції України : Для широкого громадського обговорення. – 28 січня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://cau.in.ua/ua/news/id/dlja-shirokogo-gromadskogo-obgovorennja-proekt-koncepciji-vnesennja-zmin-do-konstituciji-ukrajini-792/
[21] A. J. Ukraine’s Orange Blues. The Yanukovych Ruin and Its Aftermath, Part 2 / Alexander J. Motyl // The World Affairs. – 18 January 2013 [Electronic Resource] – Access Mode: http://www.worldaffairsjournal.org/blog/alexander-j-motyl/yanukovych-ruin-and-its-aftermath-part-2.
[22] Національний Акт Свободи. Ініціативна група «Першого грудня». Програмні документи. 14 лютого 2014 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://1-12.org.ua/prohrami-dokumenty/natsionalnyj-akt-svobody.
[23] Про відновлення дії окремих положень Конституції України Закон України від 21.02.2014 № 742-VII [Електронний ресурс] // Офіційний портал Верховної Ради України. Лютий 21, 2014. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/742-18.
[24] Яценюк Арсеній. Наш проект Конституції “переводить” Україну на польську модель // Gazeta.ua. – 06.02.2014. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://gazeta.ua/articles/politics/_nash-proekt-konstituciji-perevodit-ukrajinu-na-polsku-model- yacenyuk/540453?fb_action_ids=243606475811035&fb_action_types=og.recommends&fb_source=other_multiline&action_object_map=[203958546470167]&action_type_map=[%22og.recommends%22]&action_ref_map.
[25] Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування). № 4178 від 26.06.2014 // Офіційний портал Верховної Ради України. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513; Найем М.. Новий проект Конституції: втілення мрій Петра Порошенка / Мустафа Найем // Українська правда. – 26 червня 2014. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2014/06/26/7030163/?attempt=1
[26] Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). № 2217а від 01.07.2015 // Офіційний портал Верховної Ради України. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812.
[27] Коліушко І. 20 правок до президентського законопроекту змін до Конституції / Ігор Коліушко // Українська правда. 06 серпня 2015. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.pravda.com.ua/columns/2015/08/6/7076911/.
[28] Мусіяка В. Законопроект про зміни до Конституції України містить багато суперечностей / Віктор Мусіяка // Інформаційний бюлетень Центру Разумкова. – 2015. – №23 (25 вересня ) – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://razumkov.org.ua/upload/Newsletter_23.pdf; За лаштунками Конституційної комісії. Інтерв’ю Віктора Мусіяки / День. – 1 жовтня, 2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.day.kiev.ua/uk/article/podrobyci/za-lashtunkamy-konstytuciynoyi-komisiyi.
[29] Сироїд О. Взаємодія з окупованими територіями – це стікання кров’ю / Оксана Сироїд // Українська правда. – 02 липня 2015. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2015/07/2/7073079/.
[30] Порошенко у Раді презентував зміни до Конституції // BBC: Україна. 16 липня 2015 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.bbc.com/ukrainian/politics/2015/07/150716_constitution_ukraine_vc.
[31] Перші десять підписів поставили такі заслужені та шановані в Україні люди, як: Дмитро Павличко, Юрій Щербак, Володимир Василенко, Ігор Юхновський, Мирослав Попович, В’ячеслав Брюховецький, Віктор Шишкін, Микола Козюбра, Володимир Огризко, Богдан Яременко.
[32] Див. електронні ресурси: http://hvylya.net/analytics/politics/ni-zminam-do-konstitutsiyi-ukrayini-v-umovah-voyennogo-stanu.html; http://gazeta.ua/articles/politics/_ni-zminam-do-konstituciyi-ukrayini-v-umovah-voyennogo-stanu/642243; https://www.facebook.com/NoChangingConstitutionDuringWartime.
[33] Громадські діячі зробили заяву щодо подій 31 серпня // Український тиждень. – 02 вересня 2015 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mobile.tyzhden.ua/publication/145111б
[34] У такому напрямі пропонують реформувати Конституцію Олександр Фісун, Ігор Коліушко та інші українські науковці. Див.: Фисун А. Украина нуждается в смешанной гибридной политической системе / Александр Фисун // Диалог: Украинский проект – реформирование, перезагрузка, создание нового? – 23 июня 2014 года. [Электронный ресурс] – Режим доступа : http://dialogs.org.ua/ru/dialog/page164-2546.html; Коліушко І. Україна зараз не може стати ні президентською, ні парламентською республікою / Ігор Коліушко // Укрінформ. – 11.04.14. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ukrinform.ua/ukr/news/ukraiina_zaraz_ne_moge_stati_ni_prezidentskoyu_ni_parlamentskoyu_respublikoyu___koliushko_1927841.
[35] Коліушко І. Конституційна реформа: що про це знають і думають громадяни? / Ігор Коліушко : Експертний коментар. 02 березня 2015 // Конституційний процес в Україні: політико-правові аспекти. – 2015. № 3 (березень) – С. 42-44. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/konstutyciynuy_proces/2015/kp3.pdf
[36] Див.: Коліушко І. Конституційна Асамблея – шлях до нової Конституції України / Ігор Коліушко, Юлія Кириченко // Центр політико-правових реформ, 2008. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pravo.org.ua/files/konstutyc/stattya_zmina_KU_koliush_kyr.doc; Ковриженко Д. Необхідність впровадження конституційної асамблеї / Денис Ковриженко // Лабораторія законодавчих ініціатив. Аналітична записка для Громадянської асамблеї України від 01.12.2008. [Електронний ресурс] – Режим доступу: – http://www.parlament.org.ua/docs/files/8/1228126268_ans.pdf .
[37] Оновлення Конституції як завершення революції. [Текст] – Київ: МЦПД, 2015. – 72 с.
[38] На громадських слуханнях у Львові виступала і автор цієї статті, яка теж має певні напрацювання з даної теми: Колодій А. Реформування чи перезаснування держави: які політичні зміни потрібні Україні? [Текст] // Україна і світ: прагнення змін: Монографія / Відп. ред. Наталія Висоцька. – К.: Дух і Літера, 2010. – C. 15-36; Колодій А. Випробування демократією: проблема інституційного «перезавантаження» в Україні / Антоніна Колодій // Доповідь на VІ Міжнародній конференції «Розвиток демократії та демократична освіта в Україні». – Київ. 21-23 травня 2009 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://political-studies.com/?p=310 та ін.
[39] Mises, Ludwig von. Liberalism in the Classical Tradition [Text] / Ludwig von Mises. – The third ed. – Irvington, NY: The Foundation for Economic Education, 1985. – P. 108 (Online ed. The Mises Institute, 2000). [Electronic Resource] – Access mode : https://mises.org/system/tdf/Liberalism%20In%20the%20Classical%20Tradition_3.pdf?file=1&type=document.)