Демократія і економічне зростання. Переклад статті “Democracy and Growth. Why voting is good for you” з журналу «The Economist». August 27, 1994, p. 15-17. Переклав Юрій Колодій // Незалежний інформаційно-аналітичний ресурс «Диалог.UA» 18.03. 2004.
Багатолітній лідер Сінгапуру і один з найбільш результативних економістів світу Лі К’юан Ю, виступаючи в 1992 році перед аудиторією на Філіпінах, заявив: “Я не вірю, що демократія неодмінно веде до розвитку. Я переконаний, що те, чого потребує країна, щоб розвиватися – це дисципліна, а не демократія. Надлишок демократії веде до недисциплінованості і безладу, які шкідливі для розвитку”.
Декілька інших лідерів азіатських країн повторили ці думки. Тих із них, що не обиралися демократичним шляхом, маємо підстави запідозрити в упередженості. Тому більш показовим, у деякому відношенні, є факт, що й декотрі з обраних народом лідерів говорили те саме, причому протягом значно тривалішого часу. Індійські політичні діячі впродовж багатьох років пояснювали низькі темпи зростання своєї країни необхідністю платити за демократію, яка, з їхньої точки зору, була того варта. Зіткнувшись з необхідністю виправдовувати свою політику перед виборцями, вони говорили, що в умовах демократії важко домагатися виконання роботи. Незважаючи на це, в 1991 році Індія розпочала рішучі економічні реформи. Останнім часом тему підхопили на Заході, де успіх Східно-Азіатських тигрів – Південної Кореї, Тайваню, Сінгапуру і Гон-Конгу – визнано одним з найбільших досягнень людства в новітні часи. А що було спільним у цих країн? Відповідь одна: в різній мірі, але недемократичні уряди.
Свобода, чи процвітання?
Існують прийнятні з економічної точки зору пояснення, чому “сильний уряд” повинен асоціюватись з економічним успіхом. В часто цитованій праці про Тайвань, що написана Робертом Вейдом з Інституту досліджень розвитку Сассекського університету, стверджується, що уряд Тайваню мав змогу розумно втручатися в управління економікою, тому що був вільним від тиску з боку народу, який би примушував його втручатися нерозумно[i]. Замість збереження робочих місць в приречених галузях, він міг зосередитись на політиці, що обіцяла створення нових робочих місць і нового багатства.
Далі, порівняймо Східну Азію зі Східною Європою і колишнім Радянським Союзом, куди демократія прийшла перед економічною реформою, створюючи для урядів, як можна стверджувати, додаткові труднощі у впровадженні політики, необхідної для стимулювання швидкого економічного росту. Стало вже кліше вважати, що Радянський Союз проводив свої політичні і економічні реформи хибним шляхом, не так, як Китай – з його політичними репресіями і економічним бумом.
Той факт, що подібні ідеї і приклади справили враження на різні відтінки західної громадської думки, в одному відношенні не є дивним. Авторитаризм має сильний популістський заряд. Немає свободи слова? Можливо. Зате поїзди приходять вчасно. Більш політично “підковані” опоненти знаходять тонші аргументи для того, щоб погодитися, що демократія і економічна ефективність суперечать одна одній. “Лівий”, грубо кажучи, думає, що ринок несправедливий, а демократія добра саме тим, що підпорядковує ефективність справедливості. “Правий” дивиться на ту ж саму суперечність з іншого боку: демократія часом допускає такі речі, як обкладання каральними податками, які завдають шкоди економіці і зачіпають свободи, фундаментальніші за право голосу. Існує, однак, загальна згода щодо твердження, згідно з яким демократія та економічна ефективність перебувають у конфлікті.
Консенсус, який мав би видатися справді дивним, оскільки, у відповідності з найочевиднішими фактами, це твердження є помилковим. Щоб переконатися у цьому, розглянемо карту, яка поділяє політичні системи світу на три групи. Країни вважаються вільними, напів-вільними і не-вільними взалежності від того, чи мають вони вільні і справедливі вибори, захист громадянських свобод, багатопартійні законодавчі органи влади, неконтрольовану пресу і тому подібне. Цей розподіл значно змінився за останні роки. Демократія поширилася на значну частину Латинської Америки і колишнього Радянського блоку; декілька “тигрів” стали менш авторитарними; багато інших країн стали, навпаки, менш вільними. Однак, залишається істинним, що майже всі найбагатші країни світу є вільними (у тому числі, мається на увазі, і демократичними), а майже всі найбідніші країни такими не є. Карта, що ділила б країни світу на багаті, середнього достатку і бідні, в залежності від доходу на душу населення, не виглядала б дуже відмінною від цієї політичної карти. Інакше кажучи, по всьому світі спостерігається дуже тісна взаємозалежність між політичною свободою і процвітанням.
Демократичні ще й багатші
При подальшій перевірці ця взаємозалежність може і не значити багато, але в одному пункті карта містить незаперечні аргументи. Абсурдно з успіху Східної Азії, і тільки з нього одного, робити висновок, що недемократичний уряд нібито є найкращим для розвитку. Щоб пояснити темпи Східно-азіатського зростання, необхідно визначити всі фактори, що є характерними для країн цього регіону і не характерними для інших. Східно-азіатські уряди не складали винятку своїм недемократизмом. Ця риса була і є чимось таким, що об’єднує значну частину третього світу. Якби диктатори робили країни багатими, Африка вже давно мала б стати економічним гігантом.
Та встановлену взаємозалежність між багатством і демократією не можна надміру педалювати. Вона, наприклад, зовсім не доводить, що демократія стимулює зростання. Можна припустити, що в міру того, як люди стають багатшими, демократія перетворюється на одну з тих речей, яких вони бажають, а урядам стає все важче їм у цьому відмовляти. Отже, може бути й так, що зростання стимулює демократію, а не навпаки. Тому, незважаючи на взаємозалежність, недемократичні уряди все ж можуть бути сприятливим (хоча, очевидно, й недостатнім) фактором, що веде до радикальних змін, таких як, скажімо, успішний перехід від аграрної до індустріальної системи господарювання, або від комуністичного централізованого планування до ринкової економіки. Може виявитись правильним твердження, що вже впроваджена демократія перешкоджає розвитку.
Проте, інші факти підказують, що ці ідеї також є помилковими. Передусім, розгляньмо, чого вимагають радикальні економічні зміни. Такі зміни звичайно робляться певними групами, а потім, за якийсь час, становище широких верств населення часто погіршується. Це накладає велику відповідальність на демократичні уряди. Але таку ж саму велику відповідальність це накладає і на авторитарні уряди. Їм також потрібно зберегти підтримку певних кіл, за допомогою яких вони прийшли до влади (профспілок, скажімо, або армії), задля того, щоб продовжити своє перебування при владі. Тому в принципі не ясно, за якої форми правління уряд зможе краще зарадити проблемам, що виникають в процесі економічних змін. Сильний авторитарний уряд може почуватися безпечніше і бути, завдяки цьому, успішнішим реформатором, ніж слабий демократичний уряд, точнісінько так само як сильний демократичний уряд може почуватися безпечніше, ніж слабий диктатор. Однак поодинокі порівняння мало про що говорять. Краще розглянути ряд випадків і вивести з них певні загальні уроки.
Дослідження, в яких було зроблено саме це, поставили демократії високі оцінки за ефективність економічних реформ. Останнє з них, видане за редакцією Джона Вільямсона з Інституту міжнародної економіки, розглядає 13 випадків сміливих реформ (в основному, це радикальна лібералізація торгівлі і/або кардинальні зміни в оподаткуванні і видатках держави)[ii]. Вибірка охоплювала багаті і бідні країни, демократичні і недемократичні режими.
В чотирьох випадках уряди “могли загалом бути охарактеризовані як авторитарні” на початку реформ. Це: Чилі в 1983, Індонезія в 1982, Мексіка в 1987 і Південна Корея в 1979 році. В дослідженні всі ці програми розцінюються як такі, що спрацювали: зміни були успішно впроваджені і утверджені. Більш складним є випадок з Туреччиною: демократичний уряд почав реформи, але був відсторонений від управління державою армією, яка поступилася перед новим демократичним урядом, що продовжив реформи. Ця програма також була успішною.
Шість урядів були “однозначно демократичні”. Це: Австралія в 1983, Колумбія в 1989, Нова Зеландія в 1984, Польща в 1990, Португалія в 1985 і Іспанія в 1982 році. Реформи в Польщі і Іспанії були виключно далекосяжними. Всі ці програми мали успіх. У двох випадках, Бразилія (1987) і Перу (1980), демократичним урядам не вдалося втриматися на курсі реформ, але в обох країнах демократія була відновлена, хоч і за складних обставин.
Легенди про доброчинних диктаторів
Cказане, отже, не підтверджує думки, що демократичні уряди є гірші від недемократичних у проведенні реформ. Слід також зауважити, що у випадку з Чилі, на який так часто посилаються, авторитарні реформатори досягли успіху, маючи справу з проблемами, котрі вони ж самі, або їхні авторитарні попередники допомогли створити, у той час, як найрадикальніші демократичні реформатори – у Польщі та Іспанії – успішно справлялися з проблемами, успадкованими від недемократичних часів.
Це те, що можна сказати про несумісносіть демократії і радикальних економічних змін. А як щодо ідеї, яка стверджує, що вже існуюча демократія стримує розвиток? Це питання часто розглядалось політологами і менше (як це не дивно) – економістами. Їхні дослідження, в цілому, не були переконливими. З одних досліджень випливало, що демократія стимулює розвиток, з інших – що гальмує його; і, як правило, результати були статистично ненадійними.
Проте, Сурджит Бхала, у минулому – співробітник Світового банку, в останній статті вдосконалює методологію попередньої роботи[iii]. Він застосовує економетричні методи, щоб встановити причинно-наслідкові залежності, тобто, запитує прямо, чи демократія обумовлює економічне зростання, чи навпаки. В роботі обстежено 90 країн світу за період 1973-1990 р.р. не лише під кутом зору темпів економічного зростання, які вимірюються трьома різними способами, але й з позицій двох інших показників економічного прогресу: зниження дитячої смертності і збільшення кількості учнів середньої школи. Окрім того, в ній старанно розмежовані різні види свободи, що є надзвичайно важливим моментом дослідження.
В Індії, наприклад, існує справжня демократія, яка є одним з видів політичної свободи. Проте досягнення у царині громадянських прав значно скромніші, і, принаймні до недавнього часу, держава застосовувала репресивний контроль за економічною діяльністю. Більшість фірм повинні були мати урядові ліцензії, щоб розпочати чи припинити діяльность, змінити ціни або види продукції, продавати її новим покупцям або змінити постачальників. Попередні дослідження мали тенденцію розглядати Індію як зразок поєднання повільного росту і свободи, хоч тут існували важливі сфери, на які свобода фактично не поширювалася. Подібно до цього, успішні східноазіатські економіки, які стоять високо з точки зору економічної свободи, але низько – з точки зору свободи політичної, за традицією розглядались як країни, де швидке економічне зростання було пов’язане з авторитарним правлінням. Пан Бхала відділяє економічну свободу від громадянської та політичної і окремо визначає вплив кожної з них. Перший висновок не можна назвати несподіваним: економічна свобода, ступінь якої вимірюється діапазоном різних цінових коливань, сприяє зростанню. Наступний висновок – цікавіший: громадянські та політичні свободи діють так само. Розмістивши країни по рангу на семибальній шкалі від вільних (США = 1) до не-вільних (Ірак = 7), побачимо наступне: за інших рівних умов, покращення ситуації з політичними і громадяськими свободами на один пункт підвищує щорічний приріст на душу населення приблизно на один відсоток. Щоправда, один пункт на цій шкалі означає досить великі зміни. Проте і його вплив на економічне зростання є надзвичайно сильним. Він проявляється в багатьох варіантах запропонованої паном Бхалою моделі і витримує випробування масою статистичних тестів.
Як же можна пояснити цей результат? Демократії відомі своєю податливістю до тиску зацікавлених груп: вони надають перевагу політиці (прикладом може бути протекціонізм у торгівлі), яка приносить користь небагатьом за рахунок більшості і яка зменшує доходи в цілому. Демократії також породжують і намагаються задовольнити вимоги стосовно допомоги бідним та інших форм соціального забезпечення – політику, яка вимагає збільшення податків для багатих. Подібні заходи, якими б вони не були бажаними, притуплюють стимули до праці як для багатих, так і для бідних. Таким чином, можна було б очікувати, що демократія стримуватиме випуск продукції. Очевидно, проте, що вона діє в протилежному напрямку.
Неважко збагнути, чому економічна свобода сприяє зростанню. Найбільш зрозумілий урок, який можна вивести з розвалу комунізму, полягає в тому, що найкраще розвивається економіка, керована спонтанно, згідно з принципами конкуренції і вільного обміну. Іншими словами, невидима рука діє краще, ніж видимий чобіт. Залишається питання, чому політична свобода додає економічних переваг до тих, які вже створені економічною свободою. Відповідь може полягати в тому, що вона заохочує фірми і людей поводитися так, ніби ці свободи будуть існувати вічно.
Протягом століть стверджувалось, що безпека власності (захист від крадіжок – через закони, чи у будь-який інший спосіб) лежить в основі матеріального прогресу. По суті, економічна свобода звертається до проблеми безпеки власності в сучасних умовах, запитуючи: чи податки не є конфіскаційними, чи угоди виконуються, чи торгівля є вільною і т. п. Але людям потрібно також знати, що ці свободи, там, де вони вже існують, не зникнуть найближчим часом. Ось тут вирішального значення і набуває політична свобода (читай демократія) і пов’язана з нею дисперсія влади.
Доброчинний диктатор може робити все правильно в економічній політиці; і якщо він так робитиме, то економіка буде зростати. Проте він не може пообіцяти напевне, що створені його політикою свободи будуть тривалими, – частково тому, що в один момент він може сам їх скасувати, а частково тому, що коли він помре або відійде від влади, його можуть замінити не благочинним диктатором. Залізних гарантій не дає, звичайно, й демократія. Демократичні уряди можна скинути, конституції порвати. Але досить імовірно, що з часом демократія зміцнить економічні свободи, зробивши їх більш стійкими і надійними. Таким чином політична свобода робить свій внесок в економічне зростання.
Правителі і власники ранчо
Манкур Олсон з Мерілендського університету є провідним дослідником слабких місць демократичного врядування з економічної точки зору. Це йому належить чіткий опис економіки пошуку рент, безплатного використання суспільних благ, лобіювання, а також показ деструктивності політики групових інтересів. І все ж, він також переконливо стверджує, що демократія, навіть у порівнянні з незаперечно доброчинним диктатором, набагато скоріше може привести до довготривалого економічного зростання[iv].
Пан Олсон погоджується, що безпека власності має твердше підгрунтя за демократичного правління, ніж за автократичного. Він стверджує, що повага до особистих прав необхідна для того, щоб зберігалася демократія; повага до тих же самих прав потрібна і для того, щоб існували хоч які-небудь гарантії безпеки власності та виконання угод. Ось чому країнам властива або тенденція мати демократію і безпеку власності разом, або не мати нічого. Пан Олсон розвиває свою аргументацію далі. Впродовж усієї історії деспоти намагалися витягнути якомога більше доходів зі своїх підданих. Зауважте, що це не означало забирати все, оскільки піддані тоді не мали б заради чого працювати, а значить і правителя залишили б ні з чим. Максимізуючий прибутки автократ накладає скорше каральні, ніж самовбивчі податки. Він навіть інвестує в деякі суспільні блага, такі як захист від порушників законів, бо хоче підтримати виробництво, щоб таким способом покращити і свій дохід.
Тому такий уряд не є “державою-хижаком” (термін, що часто вживається для опису деяких сучасних диктатур в країнах третього світу). Хижак вбиває і рухається далі. Деспот же, радше, є власником ранчо. Розсудливий автократ оберігає свою худобу, щоб мати від неї якомога більшу віддачу. Тому, попри всі його вади, він набагато кращий, ніж відсутність уряду взагалі.
Дивлячись на демократію так само неупереджено, п. Олсон запитує: наскільки високо купуючий голоси демократичний лідер підніме податки в межах усієї економіки, щоб віддячити тим виборцям, котрі привели його до влади. Відповідь: можливо, й досить високо, але найімовірніше – нижче, ніж це зробив би максимізуючий прибутки деспот. Причина цього дуже проста. Деспота не турбує, який дохід залишається його підлеглим, він думає лише про свій шматок. Демократична ж більшість (яка приводить свого лідера до влади – прим. перекладача) думає як про частку, зібрану у вигляді податків з усіх і перерозподілену під її керівництвом, так і про свій власний дохід, що залишиться після сплати податків. З цієї причини, демократія має дві переваги з економічної точки зору: доходи від податків розподіляються щонайменше серед частини громадян, а стимули загребти якомога більше – притлумлюються.
Відповідно, п. Олсон та інші дослідники дивляться на багатовікову модель економічного зростання в Європі та в її колишніх колоніях як на таку, що тісно пов’язана з раннім розвитком демократії. Після Славної революції 1688 року права власності в Британії, що мала обмежену монархію і незалежні суди, були більш захищеними, ніж деінде в світі. В Британії ж, невдовзі після цього, розпочалася промислова революція. Подібним чином, але в іншій роботі, було з’ясовано зв’язок між абсолютистським правлінням і економічним застоєм в європейських містах протягом семи століть перед 1800 роком.
Все це може здатися віддаленим від тих питань політичних та економічних реформ, якими тепер переймаються країни, що розвиваються. Але це не так. Твердження, що авторитарний уряд – найкращий для економічного розвитку, звернене до історії; його ж виводять із досвіду одного регіону – Східної Азії – набутого за порівняно короткий період. Цей досвід ні в якому випадку не є непереконливим. Східна Азія цілком може бути особливим регіоном, але не тому, що має авторитарних правителів. Розширивши діапазон спостережень хронологічно і географічно, побачимо, що це твердження виглядатиме ще слабшим. Диктатури з розумною економічною політикою можуть досягнути швидкого економічного зростання; однак вони є рідкісними і, залишаючись диктатурами, відчуватимуть брак економічної сили стабільної демократії. Демократія ж далека від того, щоб перешкоджати зростанню. Навпаки, вона йому сприяє.
Переклад статті “Democracy and Growth. Why voting is good for you”
з журналу «The Economist», August 27, 1994, p. 15-17.
Переклав Юрій Колодій.
[i] “Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialisation”. Princeton University Press, 1990.
[ii] “The Political Economy of Policy Reform”. Institute for International Economics, Washington, D.C., 1994.
[iii] “Free Societies, Free Markets and Social Welfare”. Unpublished paper to be presented on this month’s Nobel symposium on democracy. Uppsala University.
[iv] See, eg. ”Dictatorship, Democracy and Development”. American Political Science Review, September 1993.