Антоніна Колодій. “Політична трансформація в Україні: інституції та люди” // Ефективність державного управління. Збірник наукових праць. – Вип.12. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. – С. 205-211.
Анотація: У статті йдеться про особливості процесу політичних перетворень в Україні. Використовуючи процесуальний та інституційний підходи до вивчення суспільних змін, автор аналізує стійке по-фазне відставання з проведенням необхідних реформ та розглядає його як один із найголовніших чинників зміцнення неформальних інституцій недемократичного характеру, які стали майже нездоланними.
Abstract: The paper deals with the peculiarity of political transformation in Ukraine. Using procedural and institutional approaches to the study of social change, the author analyses permanent delay with necessary reforms from one transitional faze to another and consider it as one of the reasons for entrenchment of non-democratic informal institutions which are now almost unbreakable.
Півтора десятиліття триває процес посткомуністичної трансформації в Україні. Один з його складників – демократичний перехід (transit, transition) є головною категорією окремої галузі порівняльних політичних досліджень – транзитології. І хоч ця галузь зараз не на піку своєї популярності, випрацювані нею підходи, поняття та узагальнення дають дослідникові добрий теоретичний інструментарій для вивчення особливостей політичного розвитку України часів незалежності, оцінки сучасного її стану і, певною мірою, для вироблення прогнозів та рекомендацій на майбутнє.
Поняття „переходу” відображає особливості таких суспільних трансформацій, які перебувають на межі революції і радикальних реформ. Перехід кардинально змінює базові суспільні інституції і в цьому сенсі є революційним. Водночас, ініціатори та прихильники таких змін не відкидають правових основ попереднього режиму, трансформуючи їх поступово, і в цьому плані перехід є ближчим до еволюційних процесів. Інакше кажучи, перехід поєднує революційні завдання (замінити один суспільний чи політичний лад на інший) з еволюційними методами їх досягнення.
Переважання поступовості в тактиці не повинно проте означати ні відмови від глибоких реформ, ні їх затримки. Явища застою, гальмування, тривалого „зависання” демократичних і ринкових перетворень виводять країну за межі перехідних суспільств і ставлять її в розряд держав, що належать до так званої „сірої зони” (за Т. Каротерсом) [1]. Ще не втрапивши до неї остаточно, Україна спробувала „випрямити” свій шлях демократії засобами Помаранчевої революції. Втім, зусилля поки що не принесли сподіваних результатів, на що є причини як процесуального, так і інституційного характеру.
В цій публікації буде зроблено спробу на основі поєднання двох названих підходів відповісти на запитання: які стадії посткомуністичної трансформації пройшло українське суспільство і де, в якій саме точці переходу перебуває зараз; наскільки воно на ній закріпилось; які інституційні причини кризового стану української політики і як їх можна усунути.
Процесуальний підхід до вивчення трансформацій.
На основі процесуального підходу транзитологія, представлена працями Д. Растоу, Ґ. О’Доннелла, Ф. Шміттера, А. Пшеворського та інших, виробила загальну схему перебігу переходів до демократії у різних країнах, визначивши його основні стадії. Окрім підготовчої стадії лібералізації недемократичного режиму, від якого розпочинається рух до демократії, зазвичай виокремлюють три стадії власне переходу. Їх називають по-різному, в залежності від того, які саме аспекти переходу хочуть наголосити. Найчастіше, коли йдеться про першу та другу стадію, акцентують увагу на формах діяльності політичних еліт (що вони роблять, які види політичної діяльності є головними): перша стадія тоді називається стадією переговорів та укладання угод, друга – прийняття рішень. Коли йдеться про третю стадію, наголошують на поведінкових характеристиках еліт, їхній готовності діяти за новими правилами демократичної політичної гри. Проте в назву стадії уводять результат цієї готовності – консолідацію демократії.
Не змінюючи критерію виділення і назви третьої стадії, у цій статті пропонується називати дві перші стадії також за результатом, або, точніше, за тим головним завданням, на досягнення якого в цей період спрямовані зусилля і еліт, і народу. Таке уточнення не міняє загальної картини трансформації, але фокусує увагу на саме на змінах, перетвореннях, що становлять саму суть переходу, а отже й визначають його успішність. Отже, беручи до уваги, на які стратегічні цілі скерована діяльність політичних еліт на певному часовому відрізку переходу і яка її результативність, виділяємо такі стадії:
1. Стадія перебирання влади реформаторами до своїх рук – „заміна політичної еліти”.
2. Стадія прийняття реформаторських рішень про створення нових інституцій – „заміна політичних інституцій”.
3. Стадія звикання суспільства до нових умов, легітимації новостворених інституцій – „демократична консолідація”. Нею закінчується перехід і починається демократичний розвиток.
Тільки виконання головних завдань трьох стадій: заміни політичної еліти; заміни політичних інституцій; зміцнення і легітимації нових, демократичних інституцій забезпечує успіх демократичної трансформації в цілому.
Важливість розуміння цієї простої істини для України визначається тим, що багато її нинішніх проблем обумовлені, серед іншого, процесуальними особливостями українського переходу. Одну з них, яка вплинула на подальший перебіг подій, коротко можна назвати стійким „по-фазним запізненням” реформ, недовиконанням на кожній стадії переходу тих завдань, які мали б скласти платформу для подальшого руху вперед.
Таке відставання розпочалося ще із запізнення з лібералізацією комуністичного режиму. У той час, коли у Москві, Балтії та деяких інших республіках уже наприкінці 80-років ХХ ст.. до керівництва прийшло покоління „лібералізаторів” (тих представників старої компартійної еліти, які намагалися вийти з кризи шляхом реформ, а не „закручування гайок”), в Україні імперський центр зберігав при владі партійне керівництво брежнєвського покоління – аж доки його не змела студентська „революція на граніті” 1990 р. Це створило ситуацію своєрідного накладання першої стадії власне переходу на попередню стадію лібералізації (1990-94 рр.) і несприятливо вплинуло на подальший перебіг подій.
Коли до влади прийшов український „ліберазатор” Л. Кравчук, на часі вже були завдання першої стадії переходу і йому, умовно кажучи, довелося грати дві ролі: і „українського Горбачова”, і „українського Єльцина”. Радикальніше налаштована національно-патріотична частина українського політикуму (колишня контр-еліта) змушена була відносно примирливо поставитись до цієї постаті та до його політики – треба було думати про захист щойно здобутої державної незалежності. Наслідок: заміна еліт так ніколи й не відбулася в Україні.
На другій стадії українського переходу (1992-1996 рр.), яка також частково накладається на першу і завершується, в основному, з прийняттям нової Конституції, творення інституцій молодої держави здійснювалося „під демократичну кальку”. Однак через те, що перехід розпочався і відбувався без заміни еліт, він набув ознак несправжності, певної сурогатності. Ліва більшість у парламенті приймала рішення про творення нових інституцій з головою, поверненою назад, думаючи про те, як би формально демократичні інститути використати для звичних для колишньої партноменклатури форм дії і взаємодії. Уже тоді успіх демократичної трансформації був поставлений у залежність від перспективи приходу до влади людей, здатних з ідейних міркувань, а не лише з корисливих мотивів очолити процес державного будівництва і суспільно-політичних змін.
Якщо міркувати стандартно, то третя стадія демократичного переходу мала б охопити в Україні приблизно період з 1997 по 2002 р. Однак вона триває ще й досі. І на це є дві причини. По-перше, на початок цього етапу внаслідок тривалого зволікання з реформами вже сформувалася нова могутня сила, незацікавлена в чесних та прозорих демократичних процедурах – олігархічні клани. Якщо на у першій половині 90-х років в Україні на рівні поведінки політичних акторів спостерігався „залишковий посткомуністичний авторитаризм”, то з кінця ХХ ст. наростає загроза олігархічного (нового, раціонально запроваджуваного) авторитаризму – під маскою формально встановленої демократії. Зламати перший було набагато легше, ніж другий. Хоч правдою є й те, що опозиційні сили та інституції громадянського суспільства за той час також зміцніли і готові поборотися з новоствореними, дуже могутніми носіями авторитаризму. Склалося співвідношення сил приблизно 50:50, яке заганяло політичну ситуацію у глухий кут.
По-друге, політичні представники олігархату на чолі з Президентом саме в цей час розпочали „реформаторські” ігри довкола Конституції й започаткували нестабільність офіційно встановлених інституцій, подолати яку поки не спромоглися ні помаранчеві революціонери, ні їх постреволюційні наступники. Опис конституційної реформи не входить у завдання цієї статті, але забігаючи вперед, зазначимо, що її негативні впливи на процес демократичного переходу проявилися не лише в тому, що врешті був запроваджений сирий, суперечливий і неадекватний умовам України політичний дизайн, а й у тому, що була підірвана і без того слабка легітимність формальних політичних інституцій. Країна опинилася в ситуації неперервних хаотичних змін, перманентної інституційної нестабільності.
Помаранчева революція була спробою захистити демократичні цінності та знайти, врешті, тих політиків, які б готові були втілювати їх у життя. Вона загальмувала наступ авторитаризму, зруйнувала його „передовий загін”, але не спромоглася знищити фундамент і тому не забезпечила надійного випрямлення шляху та прискорення демократичної консолідації, що означало б завершення третьої стадії переходу.
Ігнорування формально встановлених інституцій найбільш виразно проявилось у ситуації з Конституційним Судом, який уже давно не діє через позицію Верховної Ради. „Усі рішення, які були прийняті за відсутності Конституційного Суду, є, взагалі-то, нелегітимними, і треба бути готовим до того, що він може скасувати ці рішення”, стверджує Є. Захаров, голова української правозахисної спілки. [5] Поки що, втім, нічого подібного не відбувається. І це наводить на ще сумніші (хоч і не підтверджені фактами) висновки. Оскільки приведені до присяги судді Конституційного суду мали зайнятися розгрібанням величезних завалів невиконаних за попередній період робіт, вони мали б працювати особливо інтенсивно, видаючи одне рішення за іншим. Тим часом їхніх рішень немає взагалі. Тому логічним виглядає припущення про політичний тиск на суддів. А це вже настільки „небезпечне посягання на принцип конституційної законності”, що йому можна протиставити хіба що нові революційні дії.
Перехід в Україні під кутом зору неоінституціоналізму
При вивченні переходів інституційний підхід у його традиційному варіанті орієнтує нас на розгляд двох важливих проблем: державного будівництва та складнощів які виникають через відсутність стійких державних інституцій та державницької налаштованості громадянства; трансформації тоталітарного режиму в демократичний на рівні створення формальних, закріплених конституцією і законами, інституційного дизайну. На його основі в політологічній україністиці опрацьовано концепцію почетвірного переходу (Т. Кузьо) [2], сформульовано оригінальні висновки про те, що творення політичних інституцій з чистого аркуша за певних умов є виграшним для демократії (О. Мотиль) [3]. Водночас, значно менше уживаними були концептуальні підходи неоінституціоналізму, який прийшов на зміну традиційному інституціоналізму наприкінці 60-х – початку 70-х років, хоч обидві ці методології продовжують співіснувати.
Традиційний інституціоналізм використовував поняття „політичні інституції” в значенні майже тотожному поняттям політичні установи чи організації, а неоінституціоналізм відмовився від такого підходу, зосередившись на правилах. Він називає інституціями називає будь-які набори правил (sets of rules), що спрямовують і обмежують поведінку індивідуальних акторів. Новизна неоінституціоналізму проявляється і в тому, що він розглядає інституції не в статиці, а в динаміці, не цілісно, а фрагментарно, не як незалежні, а як системні, „вбудовані” феномени. [4, р. 97-106]
Одним з „стовпів” цього напряму є Норт Даглас, який визначає інституції як певні „правила гри в суспільстві”, „придумані людьми обмеження, які спрямовують людську взаємодію в певне річище”. Він ділить інституції на офіційні (формальні) та неофіційні (неформальні), підкреслює велике значення останніх [5, с. 11-14 ]. Згідно з поглядами неоінституціоналістів, „неофіційні обмеження, які беруть свій початок у культурі, не змінюються негайно у відповідь на запровадження офіційних правил” [5, с. 62 ] і впливають на суспільну ситуацію значно більше, ніж зазвичай прийнято думати.
Тому стосовно перехідних суспільств неоінституціоналізм найкраще пояснює, яким чином поряд з утвердженням демократичних форм правління і громадянської поведінки зберігаються або й народжуються недемократичні зразки практики. Якщо формальні й неформальні інституції подібні за змістом, то вони взаємно підсилюють одні одних, і процес політичної інституціалізації відбувається успішно. Якщо ж ні, то неформальні інституції можуть здеформувати чи й повністю зруйнувати формально встановлені правила та процедури. Сила неформальних інституцій особливо зростає в умовах інституційного вакууму, слабкості або недостатньої легітимності формальних інституцій, відсутності заінтересованості в них головних політичних акторів, що дуже влучно характеризує сучасну політичну ситуацію в Україні.
Історія переходу в Україні дає чимало виразних фактів, що підтверджують факт домінування неформальних інституцій над формальними – як у період зміцнення авторитарних тенденцій за Л. Кучми, так і зараз. Офіційно запроваджені інституції, які з’явилися за часів Л. Кучми або й Л. Кравчука, в основному були достатньо новими і достатньо демократичними. Вони пройшли тестування в європейських експертних інституціях і питання їх заміни постало не через їхню погану якість, а через те ж сумнозвісне правило політичної доцільності. Деякі політичні сили бачили у встановлених правилах перешкоду для свого подальшого панування та/або збагачення. Тому вони затіяли їх реформування і зірвали процес їх реальної інституціалізації.
У той сам час відбувався процес неформальної інституціалізації, все глибше вкорінювались не лише офіційно не прописані, а й зовсім протизаконні практики (як от голосування картками відсутніх депутатів), з якими боротися значно важче. Особливо яскраво сила неформальних інституцій була продемонстрована після Помаранчевої революції. Під час і після революції багато аналітиків наголошували на завданнях, які потрібно буде розв’язати демократичним силам, щоб домогтися остаточної перемоги над кучмізмом. Серед них:
– демонтаж управлінської системи, її інституційне оновлення;
– інституціалізація каналів впливу народу на владу.
У другому напрямі дещо робиться, але старі форми взаємовідносин між гілками влади і окремими політиками та чиновниками стійко тримаються. Навіть ті політичні сили та громадські рухи, які сприймають їх як очевидне зло, не мали і не мають не тільки опрацьованих програм щодо їх подолання, а й навіть не дають собі звіту щодо їх природи та сили. З чого починати і чим закінчувати „демонтаж системи”, як викорінювати ці неформальні практики, які, як стверджує неоінституціоналізм, містяться „всередині”, „поміж”, а також „під”, „над” і „навкруг” офіційних установ та організацій [6, p. 92], мало хто здатен виразно пояснити. Очевидно, що для їх усунення необхідна значна аналітична й організаційна робота, спрямована на вироблення та втілення серйозних програм забезпечення того, щоб „бандити сиділи в тюрмах”, а „багаті поділилися з бідними”. Адже і ті й інші упродовж тривалого часу діють за неписаними правилами поведінки, які їм набагато зрозуміліші та прийнятніші, ніж формально встановлювані правила гри, що визначають межі і зміст їхньої політичної діяльності.
Висновки.
Через те, що створені на другій стадії демократичного переходу формальні інституції влади й управління так і не отримали легітимації з боку політичних еліт, не стали визнаними аренами політичних змагань, де політичні актори дотримуються законів і користуються одними й тими ж правилами демократичної політичної гри, в Україні виник парадокс тривалого існування реально не інституціалізованих формальних інституцій.
Політична боротьба ведеться не стільки за їх використання для проведення публічної політики, скільки за надання їм такої форми, яка видавалась бажаною для тієї чи іншої групи політичних гравців. Боротьба заради успіху в майбутній боротьбі, а не заради впровадження в життя своїх програмних вимог – це приблизно те, що американський політолог Т. Каротерс назвав „безплідним плюралізмом”. Він змінив в Україні режим владного домінування Л. Кучми і обумовив не лише „провисання” третьої фази переходу, а й повернення назад, до ситуації, яка склалась десь на межі другої і третьої стадій. Не випадково, гаслом 2007 р. стало „перезавантаження” чи „пере заснування системи” (хоч глибокої інтерпретації воно наразі не отримало).
Якщо поставити запитання про сутність того політичного ладу, який на даний момент є в Україні, то його, безумовно, можна визначити як змішаний (гібридний) режим, в межах якого співіснують демократичні й авторитарні форми політичної поведінки. Його можна також назвати варіантом неліберальної демократії, за якої демократичні форми правління і громадського життя співіснують з неправовою державою, дуже широка, просто таки „безмежна” демократія в деяких сферах доповнюється неправовими діяти саме тих структур, які мали б визначати її „береги” та гарантувати верховенство права. Проте, якщо поставити інше запитання: наскільки міцно цей режим утвердився, чи є він консолідованим, то відповідь, безперечно, буде негативною. Цей режим поки що ніяк не утвердився: іде боротьба усіх проти всіх і чим вона закінчиться, наразі не відомо. А це і є найкращим доказом перехідного стану нашого суспільства. Щоправда, такий стан уже набрид і громадянам і політикам. А тому можливий варіант авторитарного „переривання”, який можна відвернути радикальним наголошенням на правових засадах існуючої політичної системи, на значенні її формально встановлених інституцій.
У транзитології дуже чітко наголошена думка про те, що остаточний результат демократичного переходу завжди невідомий. Ставлячи завдання демократичних перетворень, дійові особи політики часом наштовхуються на дуже сильний опір „матеріалу” (у різних його проявах) і результат може бути зовсім не таким, на який вони сподівалися. Але транзитологічна парадигма підштовхує й до іншого, не менш важливого, хоч можливо й менш очевидного висновку – про нелінійність процесів переходу. Тільки в тих країнах, де перехід означав повернення суспільств до ще не забутих принципів і практик політичного життя, він був відносно швидким і легко прогнозованим. Коли ж демократичні інституції доводиться творити з чистого аркуша, процес переходу неминуче буде розтягненим у часі. Так само неминучими мають бути „припливи” і „відпливи”, „наступи” і „відступи”, які значною мірою пов’язані з протиборством двох тенденцій: формальної та неформальної інституціалізації.
Посилання:
1. Carothers, Thomas. The end of transition paradigm // Journal of Democracy. – 2002. – Vol. 13. –No. 1. – P. 5-21. (Сокращенный перевод на русский Андрея Маклакова см.: Диалог. – 28.09.2004. – http://dialogs.org.ua/ru/material/full/1/1749 )
2.. Kuzio T. “The National Factor in Ukraine’s Quadruple Transition” // Contemporary Politics, Vol. 6, No. 2 (June) 2000. – P. 141-164.
3. Ukraine and Russia: Divergent Political Paths / Analysis & Commentary: By Alexander Motyl // Open Democracy Online, London, August 17, 2006. – http://www.opendemocracy.net/home/index.jsp
4. Theory and Methods in Political Science/ Second ed. Ed. by David marsh and Gerry Stoker. – Houndmills etc.: Palgrave Macmillan, 2002. – P. 97-106.
5. Норт Д. Інститути, процеси та функціонування економіки. Київ: Основи, 2000. – 198 с.
6. Fox C. and Miller H. Postmodern Public Administration. – Thousand Oaks (Cal.), 1995.