Антоніна Колодій. ”У питаннях конституціоналізму я великий консерватор” / Тема: Українській Конституції 10 років: від „однієї з найкращих в Європі” до правового хаосу. Думка експерта // Незалежний інформаційно-аналітичний ресурс «Диалог.UA». Червень, 2006.
У червні цього року українській Конституції виповнилося 10 років. Як би Ви оцінили її роль у становленні сучасної української держави?
Без Конституції немає сучасної держави – і цим все сказано. 28 червня 1996 року нарешті незалежна Українська держава набула інституційної визначеності. Після прийняття Конституції вже ніхто не мав підстав запитувати, як це робив Прем’єр-міністр Л. Кучма 1992 року, яку країну ми будуємо? Напрям визначала Конституція. Українські громадяни отримали формально-правову базу для розбудови правової, демократичної, європейської держави. Чи все далі пішло, як „по писаному”? Звичайно, ні, бо метою є не Конституція як документ, а конституціоналізм як явище суспільного життя. Конституціоналізм не народжується за одну „конституційну ніч”, і навіть за тривалий період боротьби за конституцію. Особливо – у перехідному суспільстві, де конфігурація суспільних інтересів і розстановка політичних сил нестабільна.
Завдання Конституції – встановити інституційний каркас влади і обмежити владу законом. Вона виникає як продукт загальносуспільної згоди щодо певного суспільно-політичного устрою, а відтак – стабілізує політичну і загалом суспільну систему, виводить її з-під впливів короткочасних вузькогрупових інтересів. Та водночас, як результат компромісу між існуючими інтересами, вона не може бути ідеальним документом, який однаковою мірою влаштовує всіх. Але, на мій погляд, вона в цілому відобразила, хоч і недосконало, розстановку політичних сил у країні першої половини 90-х років. Найпотужнішими гравцями тоді були ліві партії, з одного боку, та деідеологізована посткомуністична номенклатура, з іншого. Пристосувавшись до нових умов під вивіскою „центристів”, остання спрямувала свої зусилля на те, щоб прибрати до рук якомога більше і влади, і власності. Ідеологію державотворення їй постачали національно-демократичні та інші реформаторські сили, вплив яких був значним, але недостатнім для того, щоб будувати державу відповідно до принципів, на які ця ідеологія спиралася.
Наскільки позитивним був той факт, що в Україні конституційний процес розтягнувся на такий тривалий час? Пізніше за нас Конституцію прийняли тільки поляки – у 1997 році…
Конституційний процес, що розтягнувся в Україні з 1990 по 1996 р., містив усі ті особливості політичної боротьби, з якими українське суспільство мало справу й надалі: розтягнутість у часі, необхідність протидії деструктивним замашкам комуністів, використання важелів президентської влади. Та водночас він містив і уроки досягнення компромісів в умовах максимального політичного протистояння (яскравий приклад – напів-революційна Конституційна угода 1995 р.). Загалом же конституційний процес позитивно вплинув на розстановку політичних сил у державі. Якщо в першій половині 90-х років Україна була країною „неполоханих комуністів”, то з другої половини 90-х років вплив ліворадикальних діячів і партій почав неухильно падати. Першої серйозної поразки вони зазнали саме під час прийняття Конституції, коли їм не вдалося ні нав’язати свою модель державного правління, ні перешкодити інституціалізації України як незалежної держави. Але їхній „слід” помітний в усіх подальших спробах „реформувати” політичний лад країни, використовуючи ідейний арсенал „радянської демократії”.
Я знаю, що раніше Ви негативно оцінювали зміни до Конституції, прийняті наприкінці 2004 року. Зараз ми можемо підбити деякі підсумки функціонування нової Конституції – наскільки ефективними виявилися ці зміни? Можливо, Ви змінили своє ставлення до прийнятих змін?
Так, я справді була постійним критиком „конституційної реформи” щонайменше з двох причин: насамперед, через подвійність стандартів і лицемірство політиків, які започатковували реформу у 2000, а потім у 2002 р., і через неадекватність обраної ними процедури реформування; через нешанобливе ставлення до Конституції та перетворення реформи на засіб маніпуляції суспільною свідомістю і на об’єкт політичного торгу.
Другою причиною була безпідставна, на мій погляд, переконаність значної частини реформаторів у тому, що єдине, чого українцям не вистачає для повного щастя – це якнайбільшого плюралізму і якнайширшої парламентської демократії. Тим часом у поляризованих суспільствах із строкатим політичним спектром, з незговірливими елітами та нестійкою партійною системою парламентська форма правління скоріше здатна спричинити хаос і розчарування демократією, ніж консолідацію демократичного режиму. Це історично доведений факт і досвід України ще занадто малий, щоб на його основі міняти ставлення до таких речей. І все ж, наш власний досвід – після виборів 2006, – не є суто негативним. А тому він підштовхує до неоднозначних міркувань про здійснену реформу та її подальшу долю.
Чи виявилися зміни ефективними? Навряд. Інакше б громадяни не були доведені майже до відчаю переговорним процесом учасників коаліції. Але мусимо визнати: зміни виявились не настільки руйнівними, як могли б бути. Підсумки підводити ще зарано, але вже зараз можемо сказати, що якась Вища сила утримує українських політиків від саморуйнівних дій у найбільш критичні моменти становлення держави. І так було упродовж усіх 15 років незалежності України. Коли вдаряє грім, Іван таки починає хреститись: допрацьовує недороблене законодавцем, перетравлює чужий досвід, іде на угоду з тим, з ким учора ще й не вітався. Створені „на марші” правила формування коаліції дають уряду шанси протриматись значний час, хоч повної гарантії, що буде саме так, звичайно, вони дати не можуть. Ці правила місцями „випрямили” деякі занадто „кучеряві” положення поправок до Конституції і зробили їх більш життєздатними, іноді – ціною відступу від букви останніх.
Говорячи це, маю на увазі насамперед критиковану мною раніше ч. 12 ст. 85 Конституції, яка уповноважує Верховну Раду не лише вирішувати „питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України”, а й звільняти з посад „зазначених осіб”, включно з окремо взятими міністрами, перетворюючи тим самим уряд на „хлопчиків для биття” у разі, якщо парламент очолюватиме спікер, недружньо налаштований до коаліції і створеного нею Кабінету міністрів. Ця можливість нейтралізована включенням посади голови Верховної Ради до числа посад, які заміщаються партіями коаліції.
Названа Вами проблема з відставкою уряду проявилася ще до парламентських виборів. Чи є в Конституції неточності, які можуть проявитися під час створення коаліції і її функціонування?
Тут можна назвати неузгодженість положень про несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності, – з одного боку, та необхідністю членам старого уряду (частина з яких обрані депутатами ВР нового скликання) залишатися на своїх посадах до створення нового, – з іншого. Це також і надання Президенту права розпускати парламент без зазначення, як має здійснюватись керівництво країною, якщо коаліція в установлений термін не буде утворена, а Президент усе ж таки вважатиме недоцільним розпуск парламенту. Це й можливість індивідуального членства в коаліції, складеної з двох-трьох партій, членів з інших партій, які до коаліції не увійшли. Але більшість із цих суперечностей мають характер недогляду, свого роду „ляпів”, які в подальшому можуть бути усунуті при мінімальному втручанні у текст Конституції після його опрацювання відкритою для громадськості, правлячих та опозиційних сил комісією.
Що стосується непередбаченого Конституцією віднесення посади голови ВР до таких, що розподіляються поміж учасниками коаліції, то я, як уже було сказано, бачу в цьому тільки плюс. У подальшому його варто закріпити в тому законодавчому акті, який регулюватиме процедуру формування і функціонування коаліції. Це потрібно для продуктивної взаємодії уряду з парламентом, що є чи не найголовнішою перевагою парламентської форми правління.
Чи повинна Конституція або, наприклад, органічні закони регламентувати кожен крок політиків, чи їм все ж можна залишити певну свободу дій як, наприклад, сталося з процедурою обрання Голови ВР, про яку Ви згадали?
Конституціоналісти говорять про те, що нормальним є стан, коли між конституцією і політичною дійсністю існує певний люфт, який дозволяє політичним діячам у непринципових питаннях діяти відповідно до обставин, використовувати національну традицію тощо. І навпаки – прискіплива регламентація усіх суспільних відносин статтями конституції та законів властива не правовій, а поліцейській державі. Отже, під цим кутом зору у нас начебто все в порядку. Я к і повинно бути в цивілізованій державі, неврегульовані або неадекватно врегульовані Конституцією питання були, як уже мовилося, вдало розв’язані творцями політичної коаліції явочним способом. Зізнаюся чесно, цього я від них не чекала і дуже задоволена результатом, окремо відзначаючи конструктивну роль Президента у цьому процесі.
Зупиніться, будь-ласка, на цьому питанні докладніше. Якою, на Ваш погляд, є і якою має бути роль Президента в формуванні коаліційного уряду в Україні?
У ЗМІ можна було зустріти прямо протилежні висловлювання з цього приводу: з одного боку, звинувачення у втручанні в процес творення коаліції (таких щоправда було дуже небагато), а з іншого, – покладання на „слабкого” Президента провини за затягування переговорів, за періодичне наростання суперечностей між сторонами переговорів. Аналітики стверджували, що це була відповідальність Президента: або самому докласти зусиль до створення парламентської коаліції або доручити лідеру однієї з партій це зробити, адже така практика є в більшості європейських країн.
Якась частка істини у цих висловлюваннях була, однак вони не враховують одну просту істину: автори поправок до української Конституції передбачили участь Президента у формуванні коаліції тільки на стадії подання кандидатури Прем’єра, запропонованої йому коаліцією, до Верховної Ради. І якби коаліція підбирала цю кандидатуру у повному відриві від спілкування з Президентом, то цілком могла б виникнути ситуація, що Президент міг би з нею не погодитись і не внести у Верховну Раду. На цей випадок законодавець ніякого розв’язку не передбачив.
Подібного не сталося з причин як об’єктивних (склад коаліції та претендента на главу уряду визначив народ на виборах), так і з суб’єктивних (український Президент налаштований неконфронтаційно у принципі, а учасники переговорів щодо коаліції згодні були визнавати його за арбітра). Отже, роль Президента у переговорах – роль арбітра, а не переговірника – склалася спонтанно, за відсутності (на цьому варто наголосити!) чітко виписаної процедури формування коаліції, особливо на її початковій стадії: хто і що ініціює, хто кому що доручатиме – все це залишалось невідомим аж до початку переговорів. На мій погляд, саме така участь Президента у переговорах демократичних сил фактично врятувала увесь процес творення коаліції і може розглядатися як надбання, яке слід зберегти на майбутнє. Цей досвід варто закріпити законодавчо: згадавши в Конституції і докладно прописавши або в Регламенті ВР (його знову слід зробити Законом), або в Законі про Кабінет Міністрів, або там і там.
Неправда, що Президент визначав навіть принципи, за якими учасники переговорів розподіляли посади. Ініціатива виходила від самих учасників коаліції, зокрема першим почергове „вибирання” бажаних для кожної партії посад з наявного списку без права вето з боку інших учасників коаліції запропонував О.Мороз. Видається, що й надалі ці принципи можна залишити на розгляд тих політиків, які в майбутньому братимуть участь у творенні коаліцій – можливо виходячи з іншої ідеології та діючи за інших обставин. А от що Президент наполіг на першочерговому вирішенні питання про узгодження програми дій коаліції, це також можна визнати досвідом, що заслуговує на законодавче закріплення.
Слабкі сторони передбаченої поправками 2004 р. процедури формування коаліції (може правильніше було б сказати, що процедура так і не була сформульована, а тому й трактована вона була дуже довільно) проявились і в зазіханні автора конституційних поправок (такою вже є іронія української політики) на прерогативи Президента у висуванні кандидатур на державні посади, які в урізаному вигляді, але все ж таки зберегла за ним „реформована” Конституція.
До речі, тверда позиція (непоступливість) Президента в цьому питанні спонукала В.Медведчука виступити з реплікою в „Українській правді”, де він закидає Ющенкові, що той начебто висловив намір порушити Конституцію, віднісши до своєї квоти і ті посади, призначення на які здійснює ВР за поданням Президента або ж Президент – за поданням уряду. Насправді, нагадування Ющенка про свою президентську квоту робилося в контексті заяви О.Мороза, що соціалісти вимагають або посади спікера, або пропорційного(?) розподілу між коаліціянтами усіх державних посад – „від Генерального прокурора до голів райдержадміністрацій”. У виступах В. Ющенка, отже, йшлося не про порушення Конституції шляхом одноосібного призначення посадовців, а про те, що низка державних посад не можуть бути об’єктом партійно-політичного торгу при створенні коаліції, тому що людей на них або висуває, або призначає Президент, і робитиме це, як було підкреслено, на позапартійній основі.
Підсумовуючи, зауважу, що діяльність Президента України після виборів 2006 р. довела і йому, і, сподіваюсь, аналітикам та широкій громадськості неактуальність для України ідеї партійного Президента. Нації потрібен непартійний, обов’язково всенародно обраний Президент як арбітр, символ, фігура, здатна об’єднувати і будувати мости, дбати за загальнонаціональні інтереси, а не стояти на партійних позиціях тієї чи іншої політичної сили. І нації потрібна посада Президента, суспільну роль якої не можна виконати в межах жодної іншої високої посади у державі.
Зараз досить часто можна почути заяви про конституційну кризу – наскільки це відповідає дійсності?
У січні ми пережили справжню політичну кризу, корені якої були в різночитанні Конституції. За відсутності Конституційного суду це призвело до розбалансування влади. Виникла ситуація, за якої, як висловився Р.Безсмертний, всі у вищих ешелонах влади не визнавали позицію і рішення іншої сторони. Різними, навіть протилежними були наміри сторін щодо врегулювання ситуації, у тому числі з використанням такого важеля як подальше реформування Конституції. У той час, на мій погляд, були усі підстави говорити про конституційну кризу. Зараз ситуація вирівнялась. Із ознак конституційної кризи залишилось хіба що питання про дієздатний Конституційний суд, але є надія, що й воно найближчим часом буде зняте. Тому говорити про конституційну кризу я б не стала.
Звичайно, є питання не врегульовані або неадекватно (на погляд певних суспільних сил) врегульовані Конституцією. Але у деяких політичних сил є намір продовжити реформування Конституції. Кілька разів про це заявляв і Президент. Але довкола цих питань немає ніякого загострення відносин, а тим більше ознак непідкорення чинній Конституції. Адже внесення поправок, чи, тим більше, прийняття нової Конституції – дуже довготривалий процес і до жодної кризи відношення не має.
Не дивлячись на зміни до Конституції, можливо, в ній все таки є положення, які безнадійно застаріли, або не відповідають існуючим реаліям? Що з ними варто робити?
До застарілих положень, безперечно, можна віднести прокурорський нагляд за дотриманням прав і свобод, а також діяльністю органів влади різного рівня, а також вимогу про складення присяги новопризначеними суддями Конституційного суду перед ВР. Це положення позбавляє інших суб’єктів призначення суддів Конституційного суду незалежності, підпорядковує їх волі ВР, яка, як і передбачали члени Венеціанської комісії під час експертизи проекту української Конституції, може зловживати своїм становищем і блокувати роботу цього органу. Обидва ці положення можна було б відмінити.
Однак, як раніше, так і тепер я проти того, щоб міняти „форму правління”, шукаючи кращої, «демократичнішої», вигіднішої для тих чи інших політичних сил. Усі форми демократичного правління хороші, якщо добре відпрацювати притаманні їм механізми. Отже, я б радила залишити змішану форму правління в теперішньому вигляді і поправляти в ній тільки те, що не працює, а не вводити те, чого хочеться. І так з двадцять наступних років. А потім буде видно. Нагромадиться власний досвід, можливо знівелюються протистояння і можна буде створити новий документ, який відіб’є значно вищі рівні консенсусу і політико-правової культури.
А чи існують такі положення, які потребують того, щоб вони регулювалися Конституцією? Взагалі, наскільки пластичною повинна бути Конституція, як часто туди можна вносити зміни?
Я хотіла б згадати про ті зміни до Конституції, які на мій погляд, потрібно обов’язково зберегти. І це якоюсь мірою пояснить, чому я нині виступаю проти подальшого глибокого реформування Конституції – як в напрямі розвитку курсу, обраного О.Морозом та його „сподвижниками” по реформі, так і в протилежному напрямі – повернення до попередньої системи розподілу повноважень.
Насамперед зазначу, що політичний сенс скасування реформи раніше вбачався в поверненні попереднього обсягу повноважень Президенту, які вона значно обмежує. Це вимагало б відновлення попереднього, також непростого і суперечливого, способу призначення Прем’єр-міністра та формування уряду, взаємодії фракцій і груп у парламенті. Тоді начебто зникли б складні проблеми з формуванням коаліції, розподілом посад тощо. Проте на сьогоднішній день названі цілі вже не актуальні, адже напрацьовано значний досвід „коаліціонування”, який шкода було б викинути на смітник, тим більше, що й попередня практика формування уряду наштовхувалась на великі труднощі, пов’язані з суперечностями між Президентом і фракціями ВР, з намаганнями Глави держави творити коаліцію „під себе”.
Найбільшим досягненням реформи стало встановлення залежності між парламентськими виборами і формуванням уряду. В усіх республіках – і парламентських, і змішаних, окрім країн колишнього СРСР, уряд складає повноваження перед новообраним парламентом, а не президентом. Так тепер є і в Україні, що обов’язково треба зберегти. Що ж стосується обсягу повноважень і кадрових прерогатив Президента, то виглядає, що вони стосуються саме тієї діяльності, яка є органічною для глави молодої держави. А керівництво виконавчою гілкою влади має здійснювати Прем’єр-міністр, як це й записано в Конституції ще з 1996р.
Можливо я здивую декого, сказавши, що до здобутків даної реформи можна віднести й так званий імперативний мандат, який зобов’язує депутата упродовж усього 5-річного терміну перебувати у складі партійної фракції тієї політичної сили, за списком якої він потрапив до парламенту. На мій погляд, ця вимога обов’язково має залишитися. Попри критику з боку Венеціанської комісії і деяких українських експертів, в умовах України вона приносить більше користі, ніж шкоди.
Варто зберегти й деякі менш масштабні поправки, як-то: закріплення за Президентом права вносити до Верховної Ради подання на призначення Прем’єра-міністра (рекомендованого йому коаліцією політичних партій), Міністра оборони, Міністра закордонних справ, керівників СБУ і Нацбанку, призначати за згодою Верховної ради Генерального прокурора та поки що (до завершення адміністративної реформи) голів районних та обласних державних адміністрацій – за поданням Кабінету міністрів; надання права Президентові достроково розпускати парламент, якщо той упродовж 30 днів не сформує коаліцію більшості, або впродовж 60 днів не сформує на підставі коаліції уряду (я би вважала за доцільне розширити ці можливості правом розпуску парламенту і у випадку прямого порушення ним Конституції або ігнорування свої прямих обов’язків, як це було у випадку з Конституційним судом); надання голові Верховної Ради права негайно підписувати закон, якщо було подолано президентське вето, а Президент і далі його не підписує упродовж передбачених 10 днів; позбавленні обраного депутата його мандата, якщо він не складає інших несумісних повноважень упродовж 20 днів та інше.
Дуже багато уточнень і вдосконалень може бути зроблено через прийняття або покращення існуючих законів про Кабінет Міністрів, про Президента, про референдум, про вибори, а також через доповнення реформи законом про місцеве самоврядування.
А які зміни до Конституції неприпустимі за жодних обставин?
Відповідь буде цілком банальною: такі, що звужують права громадян і, замість обмежувати політичну владу, навпаки розширюють можливості її панування над суспільством і особою. Саме вони здатні перетворити Конституцію в ідеологічний документ, правова цінність якого дорівнюватиме нулю.
Бесіду вів Юрій Таран