Антоніна Колодій. ”Сьогоднішній варіант напівпарламентської республіки мало підходить для України” / Тема: Парламентський злам: проблеми взаємодії владних гілок . Думка експерта. // Незалежний інформаційно-аналітичний ресурс «Диалог.UA». – Квітень, 2006
Пані Антоніно, чому постало питання про внесення змін до Конституції України?
За президентства Л.Кучми вимога щодо зміни політичної системи неодноразово формулювалась, з одного боку, опозицією, а з іншого – правлячого верхівкою. Не торкаючись поки що другого випадку, пригадайте як опозиціонери весь час підкреслювали, що не можна обмежитись вимогою усунення від влади Л. Кучми – потрібно було загалом змінити систему влади. Це й налаштувало багатьох політиків проти існуючої форми правління, у якій вбачали джерело авторитарних тенденцій; а сама система влади, особливо в устах лівих опозиціонерів, була не зовсім коректно ототожнена з формою державного правління.
Насправді ж, скочування до авторитаризму лише частково було викликане вадами конституційно закріпленої форми правління. Щоб змінити „систему влади”, треба було міняти не лише, а можливо й не насамперед форму правління, а й правові засади функціонування влади, ті її складові, що визначають політичний режим. Завеликий акцент на формі правління, без належного розгляду альтернативних шляхів її реформування, без доброї ув`язки реформи зі змінами у судовій системі, функціонуванні правоохоронних структур (зокрема, прокуратури), а також у складі політичної еліти (насамперед, корпусу нардепів) вже привели до глибоких розчарувань у наслідках реформи. Це, звичайно, не означає, що у формі правління, зокрема в способі формування та взаємодії гілок влади, не було недоліків.
А Ви можете конкретизувати ті проблеми, які існували в попередній моделі правління?
Тут варто вказати деякі загальні відомості про українську політичну систему. Те, що ми мали до січня 2005 р., було спробою запровадити так звану французьку модель державного правління – з частково продуманою, а частково спонтанною її корекцією в ході конституційного процесу в Україні. До речі, французьку модель не можна вважати ідеальною, але вона, тим не менше, виконує покладені на неї завдання консолідації подрібненого та поляризованого політикуму вже близько півстоліття.
Відмінності українського варіанта змішаної моделі врядування торкалися насамперед відповідальності Президента за діяльність виконавчої гілки влади. У Франції, де республіку переважно називають гібридною або напівпрезидентською, не задаючись питанням про те, чи вона парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська, роль Президента є дуже поважною – він є главою виконавчої гілки влади, несе відповідальність за її діяльність і головує на засіданнях уряду.
В Україні ж було вирішено не надавати Президентові таких значних повноважень, завдяки чому він уник відповідальності, зберігши вплив, який ставав усе більшим завдяки іншим „вдосконаленням” нашої моделі українськими законодавцями. До цих “вдосконалень” відноситься насамперед те, що уряд мав складати повноваження не перед новообраним парламентом, а перед новообраним Президентом. Президент вносив кандидатуру Прем`єр-міністра для затвердження парламентом з будь-яких політичних сил, незалежно від результатів парламентських виборів. Крім того, йому було надане право одноосібно і без обґрунтування звільняти Прем`єр-міністра та деяких інших високих посадовців. Внаслідок цих прорахунків у конституційному дизайні владних відносин воля народу, висловлена під час парламентських виборів, не знаходила виразу в складі і політиці уряду; Президент, замість того, щоб рахуватися з народним волевиявленням, намагався „творити” парламентську більшість під себе та під сформований ним Кабінет міністрів; проблема поділу депутатів ВР на більшість та опозицію вирішувалась штучним способом, під тиском Президента.
Таким чином, дві найголовніші проблеми: по-перше, узаконене свавілля Президента в питаннях зміни персонального складу Кабміну; по-друге, слабкість взаємодії між парламентом (і волевиявленням народу під час парламентських виборів) та урядом. Саме на їх усунення й мали б бути спрямовані зміни до Конституції, які частково вступили в дію з січня цього року. Однак через неоднозначність цілей „реформаторів” та через недотримання процедури ухвалення змін (а отже – відсутність належної їх експертизи та політичного обговорення) вони не досягли мети і, як ми вже встигли побачити, мають скоріше не врівноважуючий, а дестабілізаційний ефект.
Чи були ці дві проблеми настільки нерозв`язними, що потребували докорінної зміни всієї моделі державного управління?
Критики реформи (Центр політико-правових реформ на чолі з І. Коліушком, Школа політичного аналізу при НаУКМА на чолі з Р. Павленком, інші структури і окремі політологи) неодноразово зазначали, що політична реформа, якої безумовно потребує Україна, значно ширша, не зводиться до внесення змін у Конституцію. Її проведення мало би насамперед включати в себе прийняття законів про Кабінет міністрів, про Президента, про референдум, забезпечити проведення глибших реформ адміністративної та судової систем і місцевого самоврядування, вдосконалення виборчої системи, розведення в часі виборів до центральних і місцевих органів влади. Дехто пропонував також запровадження інституту виборних губернаторів (але безумовно, вони вже тоді не виступали б як голови обласних державних адміністрацій) і т. д.
Усе вищеназване не торкалося б (або лише частково торкалося) змін до Конституції. Що ж до останніх, то вони мали стосуватися звуження кадрових повноважень Президента та зміцнення позицій Прем`єр-міністра і Кабінету міністрів у здійсненні виконавчих функцій. Ішлося також про досягнення більшої відповідності між результатами парламентських виборів і наявною у парламенті конфігурацією політичних сил та урядом. Однак захоплення „моделюванням” різних варіантів саме конституційної реформи відволікло увагу від багатьох донині не вирішених проблем реформування політичної системи.
А чи можна взагалі говорити про зміну моделі правління – мені здається, що узагальнене формулювання про перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки виглядає не зовсім коректно з точки зору політологічних класифікацій?
Справа в тому, що президентсько-парламентська і парламентсько-президентська моделі були невідомі політичній науці до початку маніпуляцій із формами правління на пострадянських теренах. Вони є варіантами однієї й тієї ж, змішаної чи гібридної республіки. А от її варіантів, як і варіантів будь-якої іншої форми правління, є мабуть стільки, скільки є країн у світі, які її запроваджують. Про це авторитетно свідчить Аренд Лійпхарт у своїй книзі „Зразки демократії: Форми урядів та їх функціонування у 36 країнах” (1999 р., видання Йельського університету США). Кожне суспільство підбирає до своїх умов такі механізми політичної влади, які найкраще спрацьовують. І вже те, що в нашій країні відразу завдалися реформуванням „моделі”, почавши з назви як нібито чогось само собою зрозумілого, свідчить про ідеологічно-політичний, а не прагматичний підхід до справи, що є на мій погляд, неправильним.
Особливо невиправданими є наполегливі спроби окремих реформаторів довести, що тільки та форма врядування, яку вони пропонують, є справді демократичною (або – європейською). Було б краще, якби українські політики прагматично поправляли те, що працює в країні незадовільно, і робили це обережно, прислухаючись до людей, що мають іншу думку щодо форм правління, адекватних умовам України. Громадянам, а тим паче елітам посткомуністичних суспільств пора вже усвідомити принципову неможливість вибудувати нову політичну систему без недоліків і помилок, йдучи за схемою, взятою з підручника.
Зрештою, це справа політологів, а не політиків, робити класифікації та давати назви формам правління. А справа політиків – домагатися практичного результату своїх реформ і не доводити країну до хаосу, коли може виникнути потреба починати все спочатку. А саме така ситуація, правдоподібно, складається в Україні з запровадженням змін, спрямованих начебто на „виправлення” вад попередньої моделі державного правління.
Пані Антоніно, а наскільки прийнятною є для України саме парламентська чи парламентсько-президентська модель? Наскільки ці моделі можуть відповідати традиціям і реаліям політичного процесу в Україні?
На мій погляд, модель державного правління з парламентським ухилом (чисто парламентська та парламентсько-президентська) мало підходять для України і з політичних, і з історичних та культурних міркувань.
По-перше, я хотіла б зауважити, що думка про більшу демократичність парламентських систем, яка панує в головах багатьох наших співвітчизників – і аналітиків, і пересічних громадян – є не більше, ніж міфом. На чому вона базується? Насамперед на тому, що „багато” краще, ніж „один”. Мовляв, оскільки ВР у своїй сукупності представляє усе суспільство, а Президент – лише тих виборців, що проголосували за нього, то парламентська форма правління демократичніша за президентську.
Річ, однак, у тім, що за жодне рішення у Верховній Раді ніколи не голосує 450 депутатів. Рішення приймаються простою більшістю голосів, а тому й політика, що з них випливає, у кращому випадку є опосередкованим виразом волі більшості, а не всього народу. Крім того, принаймні в Україні, парламентарі ще не навчилися досягати консенсусу „в інтересах народу”, а Верховній Раді дуже рідко вдається діяти як єдиний організм. Частіше ми спостерігаємо непримиренні протистояння, які не завершуються конструктивними компромісами, бачимо застосування маніпулятивних механізмів, випадки зловживань та корупції, а навіть очевидного порушення депутатами Конституції та законів. Тут можна згадати загальновідомі факти голосування „за того парня”, або навести зовсім свіжий приклад: небажання змиритись із тим, що у новій редакції Конституції – у повній згоді, до речі, з європейською практикою – не передбачено статусу „виконуючих обов`язки” міністрів з урізаними повноваженнями. На останньому моменті я хотіла б зупинитись докладніше, бо він дуже показовий.
Міністр юстиції С. Головатий роз`яснив, що навіть визнання відставки уряду Єханурова від 10 січня 2006 р. правомірною (у чому багато хто сумнівається) не тягне за собою вживання приставки в. о. до його членів, тому що немає таких слів у новій редакції Конституції; нею не передбачена процедура набуття такого статусу; не означений обсяг повноважень виконувачів обов`язків Прем`єр-міністра та міністрів. Справді, у ст. 115 Конституції читаємо, що і після відставки уряд „продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України” – без жодних часових обмежень.
З політологічної точки зору такий підхід є виправданий і його можна розглядати як формулу, близьку до конструктивного вотуму недовіри: уряд повноцінно функціонує, доки парламент не спроможеться утворити новий. Це важливо для збереження стабільності і гарантування національної безпеки. Так є фактично в усіх країнах з парламентською формою правління. А те, що цього не хочуть визнати деякі депутати ВРУ, що вони не беруть до уваги формулювань тексту Конституції, який самі ж і ухвалили, говорить про незрілість та про безвідповідальність цієї частини української політичної еліти. Демократія у Верховній Раді панує на рівні свободи висловлювань і боротьби, але вона там відсутня на рівні досягнення компромісів заради суспільного добра. Отже, вона більше схожа на охлократію, хоч і в законодавчому органі.
Якщо говорити про президентську модель врядування, то вона у нас ніколи належно не обговорювалась – ні експертами, ні політиками. А на її користь існує чимало переконливих аргументів. Насамперед це те, що Україна є не лише молодою демократією, але й молодою державою з несформованою до кінця політичною нацією. Президент за таких умов є консолідуючим чинником, символом держави і нації. Важливим є і той факт, що пряме обрання президента населенням є сильним мобілізаційним засобом, який активізує громадянство і зміцнює авторитет центральної державної влади. Крім того, наявність сильної президентської влади позитивно впливає на здатність країни захищати свої інтереси на міжнародному рівні, виступати в ролі суб`єкта міжнародних відносин. (Про останнє чимало було сказано під час запровадження посади Президента України у 1991 р.)
Але у нас президентську чи президентсько-парламентську форму правління переважно розглядають лише з точки зору її відкритості для узурпації влади Президентом, не беручи до уваги, що способів захоплення влади є багато, в залежності від того, на які саме сили в суспільстві і на які „слабинки” політичної культури розраховує узурпатор. Так само, кожна з прийнятих у світі форм демократичного правління має свої запобіжники проти авторитарних тенденцій, які спрацьовують більше або менше – в залежності від традиції і культури.
Парламентська або парламентсько-президентська республіка має інші, не менш серйозні недоліки, але ми з ними ще не стикалися. До її вад можна віднести: 1) загрозу партійного (колись – комуністичного, а нині – кланово-олігархічного) диктату – через відсутність повного розподілу влади та політичну єдність виконавчих структур і парламентської більшості; система, отже, стає відкритою до запровадження практики партійно-вождистського панування в парламенті; 2) нестійкість коаліцій та урядів у країні з політично неструктурованим суспільством і з несформованою партійною системою, можливість частих політичних криз, які анархізують суспільні відносини і не дають нормально розвиватися економіці; 3) за нашої недолугої політичної реформи (з помилками та двозначностями в тексті внесених поправок) та за політичної безвідповідальності еліт і низькому рівні їх патріотизму, вона може призвести до тривалого періоду безладу в державі. Якби конституційна реформа в Україні була проведена в останні роки президентства Л.Кучми, ми мали б змогу усе це побачити на практиці. Однак цього, на щастя, не сталося.
Необхідність врахування політичної культури та національної традиції при створенні політичних iнституцiй підтверджується досвідом „старих” демократій. Наприклад, у Британії свою високу ефективність показує парламентська модель врядування. Франція та Італія також повною мірою скуштували її плодів. В ІV Республіці у Франції та в повоєнній Італії розмножилась надмірна кількість партій, не здатних до стійкого блокування, а це, у свою чергу, призводило до нестабільності урядів. Для виправлення ситуації у Франції де Голль наприкінці 50-х років минулого століття провів конституційну реформу, посиливши роль Президента та примусивши партії блокуватись за допомогою мажоритарної системи виборів у два тури. Ми ж пішли в зворотному напрямі, буквально відтворюючи механізми французької ІV Республіки приблизно за такого ж самого анархічного, поляризованого, або, за визначенням Т. Каротерса, „слабкого” плюралізму. Слабкість тут означає нездатність до встановлення стабільних урядів та проведення ними ефективної політики. Тому, як на мене, нашим реформаторам треба було б уважніше ставитись до історичного досвіду – і позитивного, і негативного – своєї країни та західноєвпропейських країн. В усякому випадку, успішність даної моделі у Західній Європі є наслідком конгруентності демократичної культури і демократичних політичних структур, що сформувалися еволюційним шляхом. А еволюція, як відомо, це соціальний відбір саме таких владних механізмів, які найкраще працюють за даної політичної культури.
Хто буде реально керувати країною в нових умовах – яка гілка влади отримає найбільше повноважень? Яка ситуація складеться у взаємозв`язках між міністрами, головою уряду і головами парламентських фракцій?
За задумом, реформа начебто мала додати повноважень Кабінету міністрів з Прем`єр-міністром на чолі, який мав би очолювати повноцінну гілку виконавчої влади і перестати виконувати роль „хлопчика для биття”. Насправді ж реформа ще більше узалежнила виконавчу владу, тільки тепер уже не від Президента, а від ВР, і то настільки, що вона фактично перестає бути окремою гілкою влади. Подивимося, як це виглядає.
За новою редакцією Конституції уряд призначається Верховною Радою за наступною процедурою. Не пізніше як за місяць після виборів у Верховній Раді має бути сформована коаліція більшості. З чиєї ініціативи (наприклад, партія, що набрала найбільше голосів виборців), за чиїм посередництвом (наприклад Президента або авторитетного, нейтрального чи просто найстаршого депутата) – про це нічого не відомо. О. Мороз у своїх поправках до Регламенту ВР пропонує , щоб керівництво коаліцією здійснювала коаліційна рада. Якщо це буде прийнято, то цей орган пропонуватиме узгоджену кандидатуру Прем`єр-міністра Президенту, який має вносити її у Верховну Раду у 15 денний термін. Отже Президент є хоч і не головним, але учасником процесу призначення Прем`єра. У принципі кандидатура Прем`єра мала би бути прийнятною для Президента, бо в іншому випадку він може її і не внести. Що тоді? На випадок такої конфліктної ситуації також нічого не передбачено (можливі варіанти її розв`язання: Президент не має права відмовитись, але тоді не зрозуміло, навіщо потрібна його участь; якщо Президент відмовляється вносити дану кандидатуру, то парламентська коаліція має запропонувати іншу кандидатуру – в який термін? Президент і парламентська коаліція не можуть дійти згоди щодо взаємоприйнятної кандидатури і коаліція повинна переформатуватись – але як і в який термін?).
На випадок неуспіху з формуванням коаліції (упродовж місяця) та коаліційного уряду (упродовж двох місяців) у поправках до Конституції передбачений один захід – розпуск парламенту. Дорогуватий і з невідомим результатом.
Припустімо однак, що створення коаліції буде унормовано Регламентом ВР. Володимир Литвин нещодавно говорив про необхідність внесення термінових змін до нього; зареєстровано і „поставлено в чергу” відповідний законопроект О. Мороза та інших депутатів. І хоч я поки що не бачу в ньому великого потенціалу щодо врегулювання можливих колізій, припустімо, що доповнений Регламент спрацює добре і процес формування уряду відбудеться вчасно. Чи буде цей уряд працювати стабільно? Дуже сумніваюсь.
Окрім того, що зберігається загроза демаршу тієї чи іншої політичної сили, яка входить у коаліцію, є ще й інша небезпека. Якщо залишається в силі п. 12 ст. 85 Конституції, то тоді Верховна Рада отримує можливість не лише вирішувати „питання про відставку Прем`єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України”, а й звільняти з посад „зазначених осіб”, до яких (якщо там усе в порядку з граматикою), окрім інших, належать: Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України, інші члени Кабінету Міністрів України. Тобто, поряд з відставкою Кабміну передбачається можливість „звільнення” тих же самих посадових осіб невідомо за якою процедурою або без жодної процедури.
Виникає низка запитань: навіщо тоді процедура відставки і чи буде користуватись нею ВР, якщо є простіші способи позбутись уряду або неугодних міністрів? Як це узгоджується з практикою парламентаризму в Європі, на яку полюбляють покликатись ініціатори реформи? Як довго за таких умов протримається будь-який коаліційний уряд в Україні, враховуючи, що депутати у нас дуже ініціативні, а протистояння між ними – доведені до краю?
Усі ці питання – риторичні, і відповіді на них підтверджують думку Ю. Тимошенко, яку вона висловлювала наприкінці жовтня 2005 р.: після реформи урядовцям, які відчуватимуть на собі вплив з боку трьох центрів – парламенту, прем`єр-міністра та партій, від яких вони увійдуть до Кабінету міністрів, буде дуже важко працювати. Вона тоді назвала реформу „лише перехідним етапом в житті країни”. Це справді може бути так. Бо навіть становище уряду, який відповідно до внесених змін, фактично перестає бути окремою гілкою влади. Якщо цей факт буде доведено в Конституційному Суді, це може стати основою для скасування або цієї статті або й Закону про внесення змін до Конституції в цілому. Адже у нас діє ст. 6 Конституції, у якій сказано, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Крім того, для оголошення поправок неконституційними очевидно знайдуться ще й інші підстави, про які я вже казала.
Наскільки стійкою може бути урядова коаліція в українських умовах? Чи є механізми збереження парламентських і урядових коаліцій, чи будемо ми застраховані від їх розпаду і, відповідно, формування нових коаліцій протягом однієї каденції Верховної Ради?
Нестійкість урядових коаліцій – один з найсерйозніших вад парламентської форми правління взагалі і в Україні зокрема. Механізмом, що до певної міри впливає на їх „довголіття”, можна вважати процедуру формування та легітимації коаліцій. Вона має враховувати традицію політичного життя і культуру даної країни, бути прийнятною та зрозумілою для усіх політичних сил. А в нас вона поки що фактично взагалі відсутня. ВР щойно збирається вносити відповідні зміни до свого Регламенту.
Водночас, слід зазначити, що визначальним чинником збереження парламентських і урядових коаліцій є все ж таки не спосіб їх утворення, а якість тих суб`єктів, які беруть у них участь. Головними, мабуть, є тип партійної системи та рівень політичної культури і відповідальності депутатів. Чим більше партій, чим менш усталені лінії партійних розмежувань, чим гостріші міжпартійні протистояння, тим імовірнішим є швидкий розпад коаліцій. Можна очікувати, що якщо реформа збережеться, то їх формування, переформування та розвал під впливом внутрішніх і зовнішніх чинників може перетворитися на визначальну рису української політики. Хіба що Конституційний Суд втрутиться у процес набуття чинності змін до Конституції в теперішній їх редакції і якимось чином виправить ситуацію.
Чи існує загроза формування партократичного режиму в ході реалізації політичної реформи?
Залежно, що під цим терміном розуміти. Партократичним був комуністичний режим в СРСР. Тоді одна-єдина партія правила одноосібно на основі рішень її з`їздів і пленумів центрального комітету, підміняючи собою органи державної влади. Думаю, що така система правління належить минулому. Інша форма партійного домінування (отже – партократизму) існувала, наприклад, в Італії до 1994 р., коли ХДПІ була постійним стрижнем урядових коаліцій і нав`язувала парламенту та суспільству політику, вироблену її партійними органами. У кінцевому варіанті це призводило до вкорінення мафіозних зв`язків органів влади із злочинним світом. Такий варіант партократії в Україні можливий, якщо більшість у парламенті буде створена на чолі з однією з олігархічних партій. Нарешті є ще один варіант партократизму, про який говорила Ю. Тимошенко, коли ще була Прем`єром і виступала проти реформи. Конституційні зміни у їх нинішньому вигляді, зазначала лідерка БЮТ, забезпечить перерозподіл влади не на користь уряду або навіть парламенту, а на користь декількох партійних кланів, які порядкуватимуть у ВР. Цьому, до-речі, сприятиме і так званий „імперативний мандат” – заборона депутатам переходити з однієї фракції в іншу.
Тепер, щоправда, п. Тимошенко вже утримується від критики конституційних змін. Більш того, прагнучи використати їх у своїх інтересах (стати першою особою в державі), вона заявляє, що на наступних виборах завдяки реформі народ начебто обиратиме Прем`єр-міністра. Це, звичайно, не відповідає дійсності. Парламентські вибори можуть бути виборами Прем`єра лише за чистої парламентської моделі правління, і лише за умови панування двопартійної системи, коли в парламенті формується однопартійна більшість. Тоді Прем`єр-міністром стає відомий виборцям лідер цієї більшості. У країнах з роздрібненою, поляризованою партійною системою, де утворюються коаліційні уряди, про обрання Прем`єра на парламентських виборах не йдеться. Тим більше, що в Україні процедура утворення коаліції не передбачатиме, що хоча б на початку її формування головну роль відіграватиме та політична сила, котра набере найбільшу кількість голосів виборців.
Бесіду вів Юрій Таран