Колодій А.Ф. Визначення критеріїв та вимірювання демократичності врядування в Україні // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика: матер. наук.-практ. конф. за між нар. уч. (22 жовтня 2010 р.): пленарне засідання. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2010. – С. 29-55.
—————————————————————————————————
Упродовж кількох попередніх років кафедра політичних наук і філософії ЛРІДУ НАДУ працювала над методологічними проблемами здійснення публічної політики і проведення реформ. Ми намагалися з’ясувати, що зумовлює постійні збої процесів реформування, про який напрям реформ в Україні ми б не говорили: економічний, політичний чи багатостраждальну адміністративну реформу. Замість того, щоб зміцнювати державні інституції, реформування “по-українськи” їх нищить, перетворює на фікції, з якими не рахуються навіть ті, хто їх створював. Чого вартий тільки досвід конституційної спочатку реформи 2004 р., а потім – анти-реформи 2010 (“відмотування” назад політико-правового життя усієї країни). Не дивно, що саме поняття “демократичних реформ” продовжує девальвуватись, а довіра до політичних інституцій і до окремих політичних діячів – падати.
“Ви розумієте, чому Тимошенко називає себе демократом? Я – ні. Чому Янукович ефективний? Знову ні”, – пише директор Інститут масової інформації Вікторія Сюмар[1]. Ці слова можна було б поставити епіграфом до нового напряму нашої роботи, яку, проте, ми почали раніше, ніж вони прозвучали. Для того, щоб щось реформувати, треба глибоко розуміти той об’єкт, який підлягає реформуванню. Отож ми вирішили зупинитись з аналізом методології реформування і спробувати відповісти на питання: а що ж ми маємо з точки зору демократичності і недемократичності в нашій системі урядування. Що потребує розвитку, що реформування, а чого потрібно якнайшвидше позбутися.
Звичайно, демократія – складне, багатоаспектне суспільне явище. І наукові праці про неї охоплюють широке коло проблем: від інституційних аспектів конституційного врядування до політичної культури і способів комунікації. Ми ж зосередились на одному з важливих компонентів демократичного ладу: демократичному врядуванні й публічному адмініструванні – відповідно до профілю нашого інституту і враховуючи те, що як зміцнення, так і послаблення демократичних засад дуже великою мірою залежать від функціонування інституцій виконавчої влади та адміністративного апарату і від поведінки та культури зайнятих в них посадових осіб. Саме виконавча влада є обличчям політичного режиму, оберненим до простих громадян або, навпаки, відверненим від них. Завдання полягало в тому, щоб з’ясувати методологічні питання, пов’язані з виробленням критеріїв демократичності функціонування виконавчої гілки влади та адміністративного апарату (публічної адміністрації), визначити ці критерії та сформувати набір індикаторів, придатних для практичного використання. Робота, особливо її прикладна частина поки що перебуває на початковій стадії, але багато методологічних аспектів теми, необхідних для ширших прикладних оцінок і вимірювань, нам вдалося з’ясувати.
Вимірювання демократичності в нашому розумінні – це оцінка діяльності різних урядових та адміністративних структур і процедур з точки зору визначених критеріїв демократичності та виведених на їх основі індикаторів – з наступним переведенням результатів у кількісні показники, а демократичний аудит – це сам процес здійснення перевірки діяльності інституцій та осіб системи врядування на предмет дотримання ними демократичних стандартів, відображених у критеріях та індикаторах демократичності (загальних і часткових).
Слід зазначити, що існує значна зарубіжна і певною мірою українська спеціальна література, що стосується методологічних та прикладних аспектів вимірювання демократії. Однак її особливість полягає в тому, що це або методологічні праці, що характеризують корінні риси та особливості демократії як політичного і суспільного ладу, або масштабні (часто глобальні) дослідження рейтингового характеру, як наприклад, ті, що їх здійснює міжнародна дослідницька організація “Дім Свободи” у Вашингтоні. Для наших цілей вони можуть послужити лиш вихідним пунктом для вироблення методики оцінювання демократичності більш вузької сфери – функціонування виконавчої влади і її складової частини – адміністративного апарату в специфічних умовах України. Проте зовсім обійтися без цих вихідних моментів ми не можемо. Якісне оцінювання вимагає теоретичного обґрунтування вибору певної концептуальної моделі демократії, яка знаходить відображення у тих індикаторах, що будуть використовуватись при дослідженні. Висвітлення саме цієї частини методології нашого дослідження і складатиме основний зміст цієї публікації та заснованого на її положеннях виступу автора на конференції.
1. Моделі сучасної демократії як основа для визначення критеріїв її оцінювання і вимірювання
Варіативність демократії як факт суспільного життя Різний історичний досвід країн та різна констеляція чинників, що обумовили обрання ними шляху демократичного розвитку, зумовлюють те, що в сучасному світі існує значна кількість варіантів, зразків, типів суспільного й політичного ладу, який називають демократією, а також концептуальних моделей, що їх описують. Концептуальні моделі в одних випадках підкреслюють реально існуючі інституційні та процесуальні відмінності у політичних системах, які прийнято називати демократичними, в інших – вони окреслюють шляхи вдосконалення (реформування) реальних демократій, теоретично конструюючи кращий варіант демократичного ладу на основі рис, які недостатньо розвинулися в сучасних демократичних країнах, але так чи інакше пов’язані з природою цього явища та з тим ідеалом, який був закладений в уявлення про демократію ідеологами ліберально-демократичного конституціоналізму.
До розряду перших належить широко використовувана сучасними політологами концепція поліархії американського вченого Роберта Даля. До других – низка концепцій, що стосуються можливостей поглиблення демократичності врядування через розширення громадянської участі в процесах підготовки та ухвалення суспільно значущих рішень. Обґрунтування необхідності моделювання демократії саме з метою її вдосконалення знаходимо в працях канадського вченого Джорджа Перліна, який вважає за необхідне брати за вихідну точку розмірковувань про природу і критерії демократії не реально існуючі системи врядування, а демократичний ідеал у тому вигляді, як він був закарбований у традиції ліберальної політичної думки. Адже ця думка передувала демократичним перетворенням, які почалися ще наприкінці вісімнадцятого сторіччя, обґрунтовувала їх та значною мірою спричинила їх поширення.
Поліархія – концептуальна модель сучасної реально існуючої представницької демократії. Американським політологом Робертом Далем опрацьована концептуальна модель сучасної демократії, яку він назвав “поліархія”. Саме вона, за словами вченого, відповідає умовам складних суспільних систем і годиться для вивчення досягнень і недоліків існуючих демократій. У своїй праці “Демократія та її критики”[2] вчений зазначає, що до кінця 18 ст. зберігались уявлення про демократію як про пряме народне правління (самоврядування), яке могло б успішно функціонувати тільки в межах невеликих політичних одиниць, таких, як міста-поліси в стародавній Греції (або, додамо від себе, республіканські міста-комуни в середньовічній Італії, або самоврядні громади в утопічних проектах багатьох мислителів 19 ст.).
У період утвердження національних держав, великих за територією і населенням, складних за соціальною будовою, така модель урядування не могла прижитись. Отже не дивно, що їй на зміну прийшло уявлення про демократію як представницьке врядування, через яке опосередковано може реалізуватись суверенна воля народу. Теоретично його обґрунтував англійський мислитель 19 ст. Дж. С. Міл[3]. Зміна локуса демократії (ареалу, об’єкта її застосування) потягнула за собою численні та глибокі зміни в інституціях і практиці демократичних систем правління[4]. Виникла демократія (тепер вже у вигляді поліархії), “як система (а ля Шумпетер) політичного контролю, в якій найвищі посадові особи в керівництві держави змушені модифікувати свою поведінку таким чином, щоб перемогти на виборах у політичному змаганні з іншими кандидатами, партіями і групами; як система політичних прав; як сукупність інституцій, необхідних для демократичного процесу у великій державі”[5]. Утвердження такої моделі доповнювалось “поширенням громадянства на відносно велику долю дорослого населення [тобто, були ліквідовані виборчі цензи] та включенням до громадянських прав можливостi бути в опозиції і голосувати проти найвищих посадових осіб в уряді”[6]. У скороченому варіанті, наприклад, у соціологічних анкетах, цю її особливість інколи формулюють як “інклюзивність” або “широке громадянство”.
Поліархія (від гр. polys – багато і archein – влада, джерело) – це сучасна консолідована плюралістична демократія, у якій найвищі посадові особи, що керують державою, змушені модифікувати свою поведінку таким чином, щоб перемогти на виборах у політичному змаганні з іншими кандидатами, партіями і групами. Таким може бути “мінімальне” визначення поліархії, яке акцентує увагу на змагальності як одному з ключових моментів цього типу врядування. Але воно потребує деталізації, яку забезпечує характеристика полiархiї через сукупність iнституцій, без яких суспiльство не може вважатися демократичним. До них, за Р. Далем, належать:
| Основні (мінімально необхідні) інституції поліархії | Критерії демократичності, яким вони відповідають |
| – здійснення влади виборними урядовцями;
– вільні та чесні вибори; – інклюзивне (загальне) виборче право; – право змагатися за урядові посади; – свобода висловлювань; – альтернативна інформація – автономність асоціацій |
І. Виборча рівність
ІІ. Ефективна (громадянська) участь ІІІ. Освічене розуміння ІV. Контроль над порядком денним політики V. Залученість |
Названі інституції необхідні для поліархії. Однак, це не означає, що вони є достатніми для якнайповнiшого втілення тих цінностей ідеалів, які увійшли в ліберально-демократичну думку та ідеологію як її ключові ідеї та принципи.
Р. Даль відмічає, що система інституцій полiархiї має певні слабкі місця. Вона, зокрема, не гарантує “легкої та енергійної громадянської участі у політиці”, “не дає певності, що уряди [постійно] перебувають під суворим контролем громадян або що політика завжди відповідає бажанням більшості”. Ці інституції не тільки не зменшують, а й поглиблюють нерівність. Проте “інституції поліархії все ж не допускають, щоб уряд протягом тривалого часу проводив політику, яка б завдавала шкоди інтересам бiльшостi або навіть значного числа громадян“[7] (курсив наш – А.К.). І це є головним досягненням поліархії як сучасного типу демократії, яке потребує дбайливого до себе ставлення, щоб у пошуках нових моделей політичного ладу не позбутися й того, що вже маємо (не вихлюпнути з ванночки “дитину” разом водою). У цьому питанні Р. Даль – консерватор, який прагне насамперед захистити статус кво західних країн, закликаючи пам’ятати, що всi досi вiдомi спроби замінити поліархію новою, позірно – демократичнішою моделлю врядування привели не до розширення демократiї, а, навпаки, до деспотизму. Жодна країна ще не змогла перейти від поліархії до “вищої” стадії демократії, не створила бiльш демократичного режиму[8], – стверджує Р. Даль.
Консерватизм американського політолога не применшує методологічного значення проведеної ним типологізації рис сучасної демократії, визначення її критеріїв, які порівняно легко піддаються операціоналізації та кількісному вимірюванню. То ж не дивно, що саме концепція поліархії, незалежно від того, чи вживають інші дослідники цей термін, чи ні, широко використовується ними як той основний зразок, паттерн, з яким вони порівнюють політичні системи різних країн світу та оцінюють рівень демократичності їхніх політичних систем.
Зокрема, відомий спеціаліст у галузі порівняльної політології А. Лiйпхарт у 1980 р. нарахував 21 стабільну демократичну країну, де плюралістична представницька демократія типу поліархії проіснувала неперервно 50 і більше років та 30 інших (нестабільних і таких, що існували недовго) демократій[9]. На час другого дослідження, здійсненого Ф. Лійпхартом у 1996 р., список стабільних демократій зріс до 36. Його поповнили країни, що зберігали демократичний лад з 50-х-70-х років ХХ ст. і до часу були дослідження. Низка інших країн – на той час їх було 25 – приєдналися до демократичних країн у 80-90-х роках. Через короткий термін їхнього перебування в системі демократії, ці країни ще не можна було занести до категорії стійких демократій, але вони мали вже всі ознаки ліберально-демократичного ладу[10].
Інституційні механізми врядування в країнах стійкої демократії А. Лійпхарт поділив на два підтипи: 1) вестмінстерська модель (її також називають мажоритарною, конкурентною, змагальною), де всі урядові рішення ухвалюються за принципом більшості, а змагання між правлячою політичною силою та опозицією відіграють вирішальну роль у процесі врядування; 2) консенсусна (міжспільнотна, консоціативна) демократія, принципом якої є залучення до врядування якомога більшої кількості людей – через надання меншинам права вето з питань, що зачіпають їхні інтереси, створення великих коаліці та інші механізми. Велика Британія слугувала взірцем мажоритарної демократії, Швейцарія – консенсусної. Більшість інших країн мали змішанні форми врядування, поєднуючи риси обох моделей у тій чи чіншій пропорції. Лійпхарт зазначає, що кожній з цих моделей відповідає певний тип взаємовідносин між виконавчою і законодавчою владами, спосіб створення урядових коаліцій, ступінь концентрації влади в законодавчих органах, ті чи інші типи виборчих і партійних систем, конституційного і державно-територіального устрою. Ці відмінності можна охарактерувати кількісно з допомогою таких показників як число ліній суспільного розмежування, число ефективних партій, ступінь централізованості (вимірювана через частку центрального уряду в податках) і т. ін.
Та найважливіше те, що обидві ці моделі характеризуються високим ступенем відповідальності (responsibility) урядів перед своїми виборцями за взяті на себе зобов’язання, за долю країни. Вони також чутливі (responsive) до вимог та преференцій тих суспільних груп, за допомогою яких прийшли до влади. Дії урядів перебувають “у відносно тісній відповідності з бажаннями відносно великого числа громадян протягом тривалого часу“[11]. Висновок, як бачимо, близький до того, що його зробив Р. Даль: демократичні уряди в системах типу поліархії мають порівняно високий РІВЕНЬ ЧУТЛИВОСТІ до запитів і потреб громадян; вони відгукуються, реагують на вимоги значних груп населення своєї країни.
Саме чутливість (responsivness) вважає головним узагальненим критерієм демократичності Дейвід Бітем[12]. Він називає низку критеріїв демократичного ладу, які “роз’єднуть” різних авторів, коли кожен наполягає на більшій важливості чи то еліт, чи то громадянської участі в обговоренні рішень на підготовчій стадії, чи то участі у прийнятті рішень. Однак лише чутливість (здатність своєчасно та адекватно реагувати на вимоги громадян) є критерієм, який визнають практично усі дослідники демократії. І це не випадково. Адже у цій властивості демократичного врядування знаходить свій вираз результативність різноманітних механізмів, про які сперечаються політологи.
Отже концепція поліархії та критерії демократичності, які дослідники виводять з неї, є одним із підходів до оцінювання та вимірювання демократичності врядування в країнах сучасного світу.
Ліберально-демократичний ідеал і нормативна модель правової, конституційної демократії. Дещо інший підхід до конструювання моделі сучасної представницької демократії має канадський вчений, багатолітній керівник Центру Демократичних студій (Університет “Квінз”, Онтаріо, Канада) і керівник Українсько-канадських проектів “Демократична освіта” та “Розбудова демократії” Джордж Перлін. Вчений вважає, що як еталон для вироблення критеріїв демократичності врядування слід виводити з тих ціннісних настанов, які містяться в працях ідеологів ліберальної думки, втілення яких (поки що далеко неповне) привело до виникнення сучасних демократій[13]. Комплексна нормативна модель сучасної демократії має містити максимальну кількість ознак, даючи уявлення про те, яким чином повинна виглядати розвинена ліберальна демократія як ідеальний стандарт, який не може бути описом існуючих стійких демократій. Ця модель має слугувати мірилом для оцінювання того, чи стала певна країна на шлях демократизації, наскільки розвинулися в ній ті чи інші ознаки демократії, а також для визначення можливих способів впливу на розвиток політичної системи задля посилення в ній певних ознак демократії. Показники, що їх встановлює нормативна модель, можна використати для визначення розбіжностей між реальною політичною практикою в окремому суспільстві і найбільш бажаними формами політичної практики з точки зору реалізації демократичних цінностей.
Визначальною характеристикою сучасної ліберальної демократії, зазначає Дж. Перлін, є її відданість цінностям свободи, рівності і справедливості. Завдяки цьому вона створює якнайширшу сферу автономності для окремих членів суспільства, які отримують можливість самостійно вирішувати, як саме вони хочуть влаштовувати своє життя. Вона є конституційною (правовою) представницькою демократією, для якої однаково важливі як права та свободи особи, так і способи їх інституційного забезпечення. Її повнота та ефективність залежить від участі і впливу громадян на політичний процес та його результати. Поєднання двох принципів сучасної демократії: ліберального конституціоналізму і суверенітету народу – запорука її успішності, наголошує вчений.
Будуючи нормативну модель цієї демократії, Дж. Перлін виходить з ліберально-демократичних цінностей і на їх основі визначає: а) два набори робочих (організаційних) принципів, через які названі цінності мають досягатись; б) умови, необхідні для запровадження і підтримки такої системи врядування, яка ґрунтується на цих цінностях і робочих принципах. З їх урахуванням ми побудували структурно-логічну схему комплексної нормативної моделі ліберальної демократії, яка представлена на рис. 1.
Рис. 1. Нормативна модель ліберальної демократії
Перший набір узагальнено в концепції ліберального конституціоналізму, яка включає в себе принципи конституційного або обмеженого уряду, дотримання прав, яке при потребі може забезпечуватись примусово, верховенство закону, а також рівність усіх перед законом. Другий набір узагальнено в концепції народного суверенітету, до якої входять принципи, що уможливлюють демократичне прийняття рішень: вибори політичних еліт, підзвітність еліт перед громадянами, чутливість уряду щодо думки громадян, справді конкурентна і репрезентативна партійна система, система інституцій групової політики, заснована на принципах політичного плюралізму, система політичних комунікацій, що забезпечує вільну циркуляцію ідей та інформації. Втілення в життя як перших, так і других залежить від низки соціально-економічних, соціально-культурних та політичних умов, коротко сформульованих у центральній частині схеми. Це – політична залученість громадян, демократична політична культура, розвинена мережа громадських об’єднань (що виражається у концепції громадянського суспільства), відкрита, неполяризована система соціальної стратифікації, ринкова економіка, а також внутрішньо згуртована політична спільнота в межах держави.
У своєму матеріалі для IDEA Дж. Перлін дає докладну схему втілення названих принципів та елементів у конкретних інституційних механізмах, які ми не будемо тут розглядати докладно, враховуючи обмежений характер нашої розвідки. Зазначимо лише, що йдеться про те, що реалізація принципу ліберального конституціоналізму та його основних елементів залежить від законодавства – його повноти, правового характеру, а також від діяльності правоохоронних та судових органів, які дуже влучно по-англійськи називаються “law-enforcement agencies” (установи, що впроваджують закон). Не менш важливий для демократії принцип народного суверенітету, який реалізується через різноманітні механізми представницької демократії, що забезпечують реалізацію народної волі, підконтрольність та підзвітність органів влади громадянам. В основу третьої таблиці покладено принцип народної участі і народного контролю як основної умови задовільного функціонування владних механізмів демократичної держави, а також створення державою матеріальних, соціальних та політичних умов, які уможливлюють такий контроль.
Порівнюючи підходи Р. Даля і Дж. Перліна відзначимо, що при всій відмінності вихідних позицій, у двох речах вони сходяться. Інституційний дизайн (каркас) демократії в обох випадках базується на випрацюваних упродовж століть, відповідних ідеалам ліберально-демократичної думки інституціях, що утвердились у сучасних стійких конституційних представницьких демократіях. Обома дослідниками визнається можливість подальшого вдосконалення демократії, проте у Даля щодо цього домінує консервативна обережність, тоді як на думку Перліна процес вдосконалення неминучий і він має супроводжуватись відродженням віри мислителів 18 ст. у можливості народних мас творити політику. Ця віра або її відсутність перебуває в центрі сучасних обговорень того вектора реформ, який на думку того чи іншого вченого, здатний забезпечити реальне покращення демократичних систем. Різне бачення цього вектора знаходить відоображення у низці моделей демократії, які будуть охарактеризовані далі – після висвітлення деяких методологічних питань, що розкривають наше розуміння процесу і мети створення концептуальних моделей демократії.
Сутнісні риси (критерії) демократії – основа для формування її моделей. Словом “модель” позначають як матеріальні копії певних об’єктів (модель літака, певного архітектурного ансамблю), так і теоретичні конструкції, за допомогою яких з різною мірою абстрактності, точності та повноти намагаються відтворити властивості певних об’єктів. Ідеальні (теоретичні) моделі також бувають різні. Частина з них може бути націлена на відтворення об’єкта через його максимально точний опис; інші мають на меті пояснити його сутність через встановлення найголовніших системних зв’язків і залежностей; ще інші проектують створення нових або вдосконалення існуючих об’єктів на основі якихось наперед заданих параметрів. Параметри моделей можуть задаватися як тим об’єктом, який хочуть змоделювати (відтворити в основних його рисах, зв’язках, закономірностях), так і тими цінностями, які сповідує проектант і хоче втілити у своїй моделі-проекті. Тобто, процес моделювання – це й відтворення існуючого (або того, що вже існувало), і проектування бажаного. Саме на два такі напрями ділиться процес конструювання демократичних моделей – з наявністю, як звичайно, деяких перехідних, не “чистих” форм. Як зауважив один з відомих теоретиків сучасної демократії Джованні Сарторі: “Те, чим є демократія, неможливо відділити від того, чим демократія має бути. Демократія існує лише остільки, оскільки її ідеали і цінності викликають її буття”[14].
Конструюючи суспільні моделі з менш-більш прагматичною метою, дослідник може (і часто саме так і робить) відтворювати не усі системні зв’язки і залежності об’єкта, а лише ті, що його цікавлять з тієї чи іншої причини. Якщо йдеться про моделі-прогнози і моделі-проекти, він до того ж може екстраполювати виявлені риси та тенденції на майбутнє. Наслідком будуть дещо спрощені, однобічні концептуальні схеми, однак їх пізнавальну цінність не варто применшувати. Адже пізнаючи дійсність частинами, ми можемо проникнути в неї глибше, а вже потім із цих частинних елементів скласти уявлення про ціле.
Ми вже відзначали, що одна частина дослідників демократії підкреслює пояснювально-пізнавальну функцію своїх концептуальних моделей, їхню практичність, націленість на розкриття того, що є в реальній дійсності. Умовно їх назвемо констатуючими. Такими є, як було сказано, поліархія Р. Даля, а також більшість концепцій, що в різний спосіб формулюють модель елітарної демократії, про яку йтиметься далі. Саме за це – за намагання змоделювати рельно існуючі відносини і подати їх як певний еталон у розумінні сучасної демократії – їх і критикують. Прихильники інших концепцій демократії, які умовно можна назвати прогностично-рекомендаційними (такими є моделі учасницької та дорадчої демократії), вважають, що конструювання моделей на основі вже “досягнутого” є невиправданим намаганням піднести існуючий стан речей до рівня нормативного стандарту і тим самим применшити здатність чинних демократичних систем до розвитку та відмовитися від пошуку шляхів їх удосконалення[15]. Тим часом існує потреба у виробленні таких концептуальних моделей демократії, які пропонують підсилення тих її рис і тенденцій, які є бажаними з точки зору демократичних цінностей, хоч поки що, можливо, і не є визначальними на практиці.
Йдучи від незадоволених практичних потреб і прагнень, порівнюючи практику з нормативним стандартом демократії, ці дослідники намагаються розв’язати, спочатку теоретично, питання посилення впливу народу на процеси прийняття загальносуспільних рішень. Вони пропонують декілька моделей-проектів демократичного ладу, головна відмінність між якими полягає в різному баченні того, якою мірою та в який спосіб громадяни мають брати участь у прийнятті політичних рішень. Адже ще в першій половині ХІХ ст. А. де Токвіль писав: “Нелегко залучити народ до управління, ще важче дозволити йому нагромадити досвід і виховати в нього ті почуття, яких йому бракує, щоб робити це добре”[16].
Далі ми розглянемо моделі демократії, представлені на рис. 2. Усі вони розвинулись на теоретичній основі західного лібералізму, але кожна з них акцентує увагу або наполягає на пріоритетному розвитку якоїсь однієї із сторін сучасної демократії. Тому ми розглядаємо їх як під-моделі більш універсальних моделей конституційної ліберальної демократії, зокрема у представлених вище інтерпретаціях Р. Даля та Дж. Перліна. Їх інтерпретації виступають як свого роду над- чи мега-моделі, які представляють образ (хоч і по-різному сконструйований) того типу суспільної організації, яку ми називаємо західною ліберальною демократією. Саме її як серцевину усіх моделей сучасної демократії бачимо в самому центрі схеми на рис. 2. Кожна із представлених на рисунку чотирьох під-моделей (разом з їхніми підтипами) містить у собі реформаторський потенціал певного спрямування (якого саме – зазначено на схемі), а усі разом вони складають те, що ми називаємо сучасною демократією, для якої властиві ліберальні та соціальні цінності, представницький характер, різні форми (і різна міра) участі народу в обговоренні і ухваленні рішень.
Рис. 2. Сучасна ліберальна демократія: риси і напрями вдосконалення
Елітарна демократія. Згідно з елітарною теорією, демократія – це метод прийняття політичних рішень, за якого виборці мають можливість періодично висловлювати своє ставлення до діяльності лідерів. Те, що еліти вимушені виправдовувати свої дії перед членами груп, яких вони представляють, а також перед виборцями, примушує їх враховувати загальні інтереси. Демократія служить інтересам еліт, оскільки дає їм засоби мирного розв’язання конфліктів. Водночас вона служить інтересам громадян, оскільки наділяє їх правом вето на рішення уряду – під час і шляхом виборів.
Автори, що поділяють такі погляди, виходять з того, що еліти, лідери різних груп організованих інтересів тощо є значно більш зацікавлені та обізнані в суспільних справах, ніж пересічні громадяни, і що саме вони найбільше сповідують ліберальні цінності. Крім того, еліти більш толерантні. Вони схильні визнавати необхідність самообмеження при просуванні своїх політичних вимог, здатні до вирішення суперечностей через узгодження вимог і компроміс. Тому, стверджують прихильники цієї моделі, апатія мас і обмеженість політичної залученості є насправді благом для демократії. Натомість, активна участь народу в політиці містить у собі потенційну загрозу стійкості демократії. Адже в кожному суспільстві є значне число людей, котрі, в разі їх політичної мобілізації, будуть сприйнятливими до нетолерантної, екстремістської поведінки.
Відтак, стверджують автори однієї популярної книги, у США демократичні цінності завдячують своїм виживанням тому, що державою правлять еліти, а не маси. Еліти – керівники уряду, промисловості, освіти та громадських справ – добре освічені, політично активні і надають більшої підтримки основним демократичним цінностям та “правилам політичної гри”, ніж маси. Через те саме вони є охоронцями ліберальних цінностей[17].
Конкурентна (процедурна) під-модель елітарної демократії. До числа незаперечних речників елітарної демократії належить відомий австрійський економіст і соціолог Йозеф Шумпетер. Його книга “Капіталізм, соціалізм і демократія” (1942)[18], була спробою переосмислити демократичну дійсність з точки зору її стабільності – з урахуванням уроків поразки Ваймарської республіки в Німеччині, з одного боку, і претензій Радянського Союзу та комуністичних партій інших країн на утвердження “справжньої”, “соціалістичної” демократії, з іншого. Критикуючи класичну (пряму) демократію як безпосереднє правління народу, Шумпетер стверджує, що “демократія не означає і не може означати, що народ дійсно править у будь-якому очевидному значенні слів “народ” і “правити”. Демократія означає лише те, що народ має можливість погодитись чи не погодитись, аби ним правила та чи інша особа”. До цього він додає, що згідно з демократичною засадою уповноважені на правління особи мають здобути це право у вільній політичній боротьбі за голоси виборців[19]. Відтак, вибори є основним інструментом демократичного контролю за владою, а демократія майже зводиться до процедури виборчого процесу.
Оскільки влада здобута, настає час для правління професійних політиків. Його успіх, за Шумпетером, залежить від 4-х умов: 1) “людський матеріал для політики має бути досить високої якості”, а для цього потрібна не лише наявність достатньої кількості людей з відповідними здібностями та моральними якостями, а й належні процедури відбору саме тих людей, які придатні для політичної діяльності; 2) “сфера ефективної дії політичного рішення не повинна бути надто широка”. Уряд за демократії змушений постійно боротися за своє виживання, а тому він спроможний вирішити лише певну кількість питань, хоча межі його можливостей залежать, знову ж таки, від якостей людей, з яких він складається; 3) уряд повинен мати змогу користуватись послугами “добре вишколеної бюрократії з репутацією, традиціями, сильним почуттям обов’язку та не менш сильним корпоративним духом”. Бюрократія повинна бути відносно самостійною, і її не можна створити за короткий час. Як і в попередніх випадках, проблема належного людського матеріалу тут має першорядне значення; 4) “ефективне змагання за владу потребує великої терпимості до розбіжності в поглядах” [20] (виділення наші – А.К.).
Оскільки Й. Шумпетер приділяв велику увагу процесу відбору еліт через конкурентні вибори, його концепцію часто називають “конкурентною” або “процедурною демократією”. Однак, як бачимо з наведених вище цитат, не меншою мірою її можна було б назвати й концепцією демократії “людського фактора”.
Поряд з нею, існує чимало інших теоретичних джерел моделі елітарної демократії[21] та близьких до неї концепцій. Зокрема, яскравим представником елітарної теорії демократії та її розуміння як процедури можна вважати Карла Поппера. На думку вченого, суперечки щодо суті демократії помилково ведуться навкруг ідеологічного питання: хто має правити? Практична ж постановка питання має звучати так: “Як повинна бути облаштована держава, щоб поганих правителів можна було позбутися без кровопролиття, без насильства”. Сучасні ліберальні демократії, у яких уряд можна змінити більшістю голосів, на думку Поппера, “є гарним прикладом вирішення цієї проблеми, хоча вони зовсім не були свідомо сконструйовані для цієї мети”. Народоправство, за Поппером, завжди є ілюзорним, а тому наголос, потрібно робити не на ньому, а на правлінні закону, який якраз і стверджує безкровний розпуск уряду більшістю голосів[22].
Плюралістична модель демократії. Теорію плюралістичної демократії її різноманітних варіантах: “поліархії” Роберта А. Даля, “вертикальної демократії” Джованні Сарторі, мажоритарної (вестмінстерської) та консенсусної (міжспільнотної, консоціативної) демократії Аренда Лійпхарта багато хто трактує як різновид (підтип) елітарної моделі. Однак, на нашу думку, вона належить до більш універсальних конструкцій, яка розташована (див. рис. 2) ближче до серцевини сучасної представницької демократії. “Плюралісти” дають концепцію сучасної демократії загалом, а не її певного варіанту, що існує зараз або може бути розбудований у майбутньому. Для них плюралізм (множинність, багатоманітність) – це одна з визначальних рис і принцип функціонування сучасних демократичних систем, що тягне за собою низку наслідків: визнання прав особи, змагальність тощо. Щоправда, у своєму трактуванні ефективно функціонуючої демократичної системи ці теоретики справді ближчі до елітаристів, ніж до прихильників учасницької демократії. Адже особливістю плюралістичного підходу є наголос на стосунках між елітами, які представляють інтереси різних суспільних груп. Змагаючись за владу або за вплив на уряд, еліти домагаються врахування інтересів своїх груп у курсах державної політики. Розвиток групової політики, що є втіленням плюралістичного характеру сучасної демократії, є одним із напрямів вдосконалення демократії, що відповідає цій моделі.
Соціальна демократія. Поряд з такими критеріями, як “хто: народ чи еліта?” та “за допомогою яких механізмів?” здобуває і здійснює владу, приймаючи важливі для суспільства рішення, при класифікації демократій, як уже мовилось, застосовують ідеологічний критерій, використовувати який не всі визнають за доцільне (К. Поппер). Саме на його основі виділяють в окремий різновид соціальну демократію.
Соціальна демократія, за великим рахунком, це та ж сама плюралістична елітарна демократія, яка, проте, зосереджує увагу на захисті соціальних прав при проведенні політичних курсів держави та на класовому підході в політичній боротьбі за владу.
В сучасному варіанті соціальна демократія є результатом тривалого розвитку багатоманітних соціальних та соціалістичних рухів та ідеологій, включно з марксизмом, які відстоювали права та інтереси трудівників, особливо робітничого класу. Соціал-демократична ідеологія відірвалася від своїх революційних коренів і стала самостійною теоретико-прогностичною концепцією після того, як на межі ХІХ-ХХ століть один із теоретиків німецького соціалізму Е. Бернштейн розкритикував революційний марксизм та висунув низку аргументів на користь класового миру, соціального партнерства робітників та підприємців та інтеграції робітничих партій у систему ліберальної демократії. Такий підхід з часом привів до дифузії ліберальних і соціал-демократичних ідеалів. Соціал-демократія “лібералізувалась”, визнавши важливість створених на засадах лібералізму демократичних процедур та доповнивши ліберальні уявлення про права і свободи людини соціальними правами. А лібералізм “соціалізувався”, визнавши право людини на гідне існування, а отже і на забезпечення соціальних прав сумісними з демократичним ладом і приватновласницькою економікою та ринком.
Про можливість і навіть природність поєднання та взаємопроникнення моделей правової і соціальної держави у першій чверті ХХ ст. писав вітчизняний політичний філософ і теоретик права Богдан Кістяківський. Він зазначав, що “між сучасною правовою державою і тією державою, яка здійснить соціальну справедливість, нема принципової і якісної різниці, а є лише в кількості й ступені”. Акцентуючи право на гідне людське існування та перетворивши його на робочий принцип, соціальна держава досягатиме своїх цілей тими ж механізмами, що й сучасна правова держава. В ній багато важитимуть людська гідність і вміння домагатися гарантування своїх прав засобами громадянського суспільства. “Отже, не силою людської жалості, а силою самої природи правової організації в нормальному соціальному ладі кожній людині мусить бути гарантоване право на гідне людське існування, що править за основу для цілої низки правових домагань особистості. Треба, щоб кожна людина домагалася; тільки тоді вона буде і сміти, тобто стане вільною”[23].
Учасницька і пряма демократія. Наприкінці років 1960-х елітарній теорії демократії було протиставлено теорію учасницької або партисипаторної демократії, яка, на думку певної частини вчених, могла б запропонувати кращі механізми для досягнення цілей і обіцянок ліберальної демократії. Без реальної участі громадян у політичному процесі неможливо домогтися підвищення їх політичної компетентності та відданості ліберально-демократичним цінностям. Головна мета учасницької демократії – підвищення гідності, впевненості в собі і почуття власної політичної спроможності громадян. А наслідком має стати підвищення чутливості урядів до громадських потреб та інтересів. Цього можна досягти шляхом створення механізмів більш ефективної участі громадян у прийнятті урядових рішень. Для розширення громадянської участі захисники партисипаторної демократії пропонують внесення низки змін у політичну систему, здатних поліпшити якість демократичного врядування[24] (див. Основи демократії)
Складовою частиною моделі партисипаторної демократії, як, втім і деяких інших моделей, є різноманітні форми прямої участі громадян у прийнятті рішень. В сучасних умовах пряма демократія не існує як цілісна політична система, але присутня у вигляді так чи інакше вписаних у систему представницької демократії елементів. Найкраще вона представлена в Швейцарії, де велику роль відіграє місцеве самоврядування, а також такі форми прямої демократії як народні ініціативи та референдуми. Елементи прямої демократії тут добре узгоджуються з діючою в цій країні моделлю представницької демократії консенсусного типу.
Деліберативна (дорадча) демократія. Демократичне суспільство – дебатує і дискутує, говорить у своїх лекціях професор Пенсільванського університету Елен Кеннеді. Це одна з його корінних особливостей, що знаходить свій відбиток у понятті деліберації (від лат. deliberatio – старанне зважування, обговорення, розмірковування).
Деліберація означає процес вироблення і прийняття рішень з їх попереднім всебічним обговоренням, зважуванням можливих варіантів.
Філософську основу деліберативної моделі демократії (яку ще називають дорадчою або демократією обговорення) становить комунікативна теорія відомого німецького філософа Юрґена Габермаса[25]. Деліберативну модель можна розглядати і як місток до учасницької демократії, адже вона передбачає широку участь громадян у політичному процесі, сприяє підвищенню рівня їхньої політичної освіченості та компетентності, і як варіант (розвиток і продовження) концепції процедурної демократії, яка також припускає масову участь народу в політиці, але не в усіх, а лиш у деяких її видах. Збільшуючи сферу народної участі, поширюючи її на процес опрацювання – шляхом дебатів та інших обговорень – курсів публічної політики, деліберативна демократія не передбачає участі громадян в ухваленні рішень.
Втім, існує емпіричний напрямок в розробці моделі деліберативної демократії, представлений, зокрема, американськими соціологами Д. Янкеловичем та Дж. С. Фішкіним, які пропонують провести реформи, які б посилили сприйнятливість еліт до ширшої громадської участі та створили передумови для формування компетентного громадського судження, а не просто масової громадської думки. Для цього, на їх думку, потрібно залучити еліти та засоби масової інформації до узгоджених дій, спрямованих на поглиблення розуміння громадськістю найважливіших питань політики та на поліпшення якості їх обговорення. На додачу пропонується використання форумів із суспільних питань, через які можна залучити громадян до обговорення проблем політичного вибору[26].
Отже, сучасне розуміння демократії пов’язане із становленням національних держав у нові часи та з виникненням складних, плюралістичних суспільств, перед якими постала дуже важлива проблема врегулювання конфліктів інтересів та захисту прав особи у великих суспільствах. Здійснення владних функцій було перекладено на представницькі установи, які формувалися на виборній основі і до яких входили елітні верстви громадянства.
Участь народних мас в управлінні державою перетворилося на головне дискусійне питання щодо майбутнього ліберальної демократії. В залежності від того, як воно вирішується, виділяються різні концептуальні моделі демократії, що акцентують певні сутнісні риси демократії, посилення яких могло б, на думку дослідників, вдосконалити механізми демократичного врядування та забезпечити її більшу результативність, особливо в плані чутливості до запитів і потреб народу. Моделі можуть використовуватись – за умови врахування специфічних умов кожної країни – для знаходження молодими демократичними державами тих організаційних форм демократії, які сприятимуть її стійкому розвитку. Ми пропонуємо ще один спосіб їх застосування – як теоретичного джерела для вироблення системи критеріїв оцінювання та вимірювання демократичності врядування й адміністрування у певній країні, в даному випадку – в Україні.
2. Регіональний досвід вимірювання демократичності політичного ладу в Україні.
Орієнтуючись на взірець конституційної ліберальної демократії, ідеал якої був сформульований філософами-просвітниками ще у 18 ст., ми визначатимемо критерії вимірювання зробленого та не зробленого в демократизації політичного та адміністративного управління, маючи на увазі три дещо відмінні підходи до цього взірця та його практичного використання.
1. Як ідеал ця демократія західного зразка має широкий набір характеристик, у скороченому вигляді представлених на рис. 1. Спробу оцінювання демократичних досягнень і невдач в Україні на цій широкій основі зроблено в межах канадсько-українського проекту «Розбудова демократії», а його результати представлені на сайті проекту та обговорені на науковій конференції 26-27 листопада 2010 р.[27]
2. Як реально втілена в західних країнах модель (“поліархія”) ця демократія переважно визначається через сукупність інституційних ознак. Вони широко використовуються політологами-компаративістами, а також більшістю міжнародних дослідницьких установ, що відслідковують процеси демократизації в світі. В порядку вироблення підходів до вимірювання демократії в Україні та їх апробації ми у співпраці з Українським фондом «Громадська думка» (керівник В. Подгорнов) використали ці ознаки під час проведення опитувань громадської думки щодо демократії на регіональному рівні.
3. Як вдосконалена, полі-варіантна поліархія (поліархія в розвитку) ця демократія володіє низкою рис, на важливості яких наполягають або за посилення яких виступають теоретики різних під-моделей сучасної конституційної ліберальної демократії. Ці риси, так само як і напрями вдосконалення реально існуючої демократії, які вони віддзеркалюють, показані на рис. 2. Кожна з них до певної міри уже є (чи має бути) присутня в суспільствах, які претендують на те, щоб називатися демократичними. І кожна має свою (незамінну) вартість, а отже може виступати критерієм оцінювання демократичності.
4. Є ще один універсальний, підсумковий критерій демократичності, який на думку одного з відомих спеціалістів у галузі вимірювання демократії Д. Бітема, «примирює» усіх проектантів наявних і нових моделей демократії: це чутливість влади до запитів і потреб суверена демократичних держав – народу. Адже прагнення влади реалізувати народну волю виявляється саме через таку чутливість, протилежністю якої є байдужість. Наявність чутливості (респонсивності) як ознаку демократичного ладу Р.Даль відмічав уже в свої перших працях про поліархію. Ще більший наголос на ній зроблено у працях А. Лійпхарта, який підкреслював, що особливістю стійких демократичних режимів є те, що уряди відгукуються на вимоги і враховують преференції тих суспільних груп, за допомогою яких вони прийшли до влади, а їхні дії перебувають “у відносно тісній відповідності з бажаннями відносно великого числа громадян протягом тривалого часу”[28].
Зараз, коли в управлінській науці найвпливовішим напрямком, що аналізує шляхи вдосконалення системи управління та наближення її до народу є теорія врядування (governance), ідея чутливості (респонсивності) набуває ще більшої ваги і нового звучання та стає особливо важливим критерієм оцінювання демократичності врядування, який буде використовуватися в цій роботі.
Вперше з’ясування громадської думки Львівщини щодо рівня демократичності політичного ладу в Україні за розробленим нами запитальником, було здійснено 2000 р. Воно базувалось на оцінюванні громадянами присутності в Україні інституційних ознаках поліархії за шкалою від 0 до 4. Вирахувавши по кожній ознаці середню зважену оцінку, ми вивели загальний індекс демократичності. Громадяни Львівщини визначили його як такий, що в 1998 р. дорівнював 2,6 балам з 5-ти позицій (не рахуючи відповідь “важко визначитись”)[29]. Це означає, що на думку жителів Львівщини Україна пройшла на той час трохи більше половини шляху в напрямі до демократії.
Доволі позитивними були оцінки таких “старих”, традиційних аспектів демократії як загальне виборче право, свобода створення асоціацій, можливiсть обиpати джеpела iнфоpмацiї. Десь посередині перебували такі демократичні інституції як вільні та чесні вибори, свобода висловлювання та незалежнiсть засобiв масової iнфоpмацiї, а також можливість для політичних лідерів змагатися за владні позиції. Водночас низькими були показники доступності державних посад та залежності уpядових piшень вiд голосувань та iнших фоpм волевиявлення гpомадян. Понад чверть респондентів Львівщини вважала, що можливість здобувати державні посади для людей, які мають відповідні здібності і підготовку, в Україні повністю відсутня; майже п’ята частина опитаних оцінювала такі можливості в 1 бал (як ледь помітні) і трохи більше п’ятої частини — у 2 бали (як рису, що наштовхується на значні перешкоди). Понад 9% респондентів вагалися з відповіддю. І лише 22 % населення вважали цю характеристику політичної демократії менш-більш присутньою в Україні (оцінюючи її в 3 й 4 бали). Приблизно на тому ж рівні була й оцінка залежності урядових рішень від волі та позиції виборців, що може розглядатися як прояв чутливості («респонсивності») владних інституцій. Майже 27% опитаних вважали, що урядові рішення ніяк не залежать від голосувань та інших форм волевиявлення громадян (поставивши оцінку “0”), і тільки 7,6% висловили думку, що залежать (оцінка “4”).
У 2010 р. було проведене друге опитування майже за тими ж самими запитаннями. Масив вибірки був трохи менший – лише м. Львів[30]. Його результати засвідчили досить глибокий “обвал” оптимізму львів’ян щодо стану української демократії (див. табл..1). Воно показало такі разючі відмінності, що їх важко пояснити раціонально. Серед відповідей майже на всі запитання у 2010 р. більшість домінують негативні: під сумнів було поставлене навіть існування загального виборчого права в Україні (тільки 30% опитаних відповіли: так це є).
Табл. 1. Зміни громадської думки населення Львівщини про демократичність політичного режиму в Україні: 2000 — 2010 рр.
(рейтинги ознак і %% твердих позитивних відповідей щодо їх наявності в Україні )
| Запитання: … наскільки в Україні набули розвитку такі риси політичного устрою як: | Місце ознаки в рейтингу | Відповідь: так, це є (оцінка в 4 бали); % відповідей | ||
| 1998 | 2010 | 1998 | 2010 | |
| Загальне вибоpче пpаво | 1 | 1 | 65,8 | 30,4 |
| Можливiсть обиpати джеpела iнфоpмацiї | 2 | 3 | 55,9 | 19,6 |
| Свобода створювати політичні та гpомадськi оpганiзацiї i вступати до них | 3 | 5 | 57,3 | 10,8 |
| Вiльнi i чеснi вибоpи | 4 | 4 | 29,5 | 6,8 |
| Свобода висловлювання та незалежнiсть засобiв масової iнфоpмацiї | 5 | 2 | 40,5 | 23,6 |
| Пpаво полiтичних лiдеpiв на конкуpентнiй основi змагатися за пiдтpимку i голоси | 6 | 4 | 40,5 | 13,4 |
| Свобода вибоpу мiсця пpоживання | 7 | ** | 43,6 | ** |
| Доступнiсть деpжавних посад для людей, що мають вiдповiднi здiбностi i пiдготовку | 8 | 8* | 7,5 | 4,6* |
| Залежнiсть уpядових piшень вiд голосувань та iнших фоpм волевиявлення гpомадян | 9 (із 9 ) | 7 (із 8 ) | 8,4 | 6,4 |
Припущення щодо причин таких змін в оцінках громадською думкою демократичності політичного режиму в Україні можуть бути різні. Одним з пояснень може бути те, що громадяни стали більш вимогливі до демократії, але навряд чи більш обізнані теоретично (загальне виборче право та здійснення влади виборними урядовцями вони могли потрактувати якось по-своєму; було б, звичайно, добре з’ясувати це під час наступних опитувань). По друге, громадська думка може коливатися за схемою маятника через загальновідоме «розчарування» після великих сподівань, пов’язаних з Помаранчевою революцією, а також у зв’язку з приходом до влади політичної сили, проти якої більшість із них виступали в 2004 р. Якщо в настроях громадян запанувала свого роду паніка (зразка: “все пропало”; “руйнують і ті паростки демократії, що були”), то, особливо не роздумуючи, респонденти могли ставити занижені оцінки усім інституціям, які є проявом демократії в Україні. Можливі, звичайно, і якісь грубі помилки при опитуванні, але досі нічого подібного не траплялося, отож було б дивно, чому вони сталися саме тепер, тим більше, що рейтинг показників загалом зберігся.
Якщо розглянути показник “присутності/відсутності” певних ознак демократії в рейтинговому порядку, то різниця між цими двома опитування не надто велика. Піднявся показник “свобода висловлювання” та “право змагатися за підтримку і голоси”, опустився – “правління виборних урядовців” та “автономність асоціацій”, на тому самому місці залишилися “загальне виборче право”, “вiльнi i чеснi вибоpи”, “чутливість влади до голосувань та інших форм волевиявлення”. Однак показник у балах кожної позиції у 2010 р. різко впав, що було сюрпризом для експертів. Ми поки що утримуємось від його обрахування і твердої констатації, сподіваючись незабаром провести контрольне опитування, вже у всій області.
Цікаво, що інші опитування у Львівській обл. та м. Львові у 2009-2010 рр. показали підтримку мешканцями Львова демократії як кращого від інших політичного ладу для України та позитивне сприйняття таких непростих для розуміння громадянами посткомуністичних країн рис демократії, як змагальність, роль опозиції, врахування групових інтересів і прав меншості, розв’язання конфліктів. Аналіз цих даних ми постараємось опублікувати найближчим часом.
3. Зміст поняття демократичного врядування та критерії його оцінювання
На завершення цієї публікації наведемо випрацювані нами підходи та критерії вимірювання демократичності публічного врядування, яке ми визначаємо як вироблення стратегії розвитку суспільства та різних його сфер, а також здійснення публічної (державної) політики силами усього суспільства, громади, кожного її члена, а не лише офіційних уповноважених осіб. Урядування здійснюється на різних рівнях суспільної системи шляхом визначення напряму розвитку, прийняття і впровадження загальнозначущих для даного рівня рішень, які на загальнонаціональному рівні мають переважно, хоч і не виключно політичний характер. Публічне (державне за традиційною термінологією) адміністрування – технічна складова врядування, що має здійснюватись на професійній (неполітичній) основі і чим далі, тим більше звертається до залучення недержавних партнерів для спільного вирішення проблем, що постають у цій сфері управлінської діяльності.
Нова парадигма управління як врядування (governance) кидає виклик політичній владі як єдиному центру прийняття рішень і дуже добре узгоджується з концепціями деліберативної та учасницької демократії, які також націлені на розширення кола суспільних суб’єктів врядування. Але оскільки наш аналіз стосується насамперед тієї системи врядування, яку вже маємо, то у фокусі перебуватимуть виконавча гілка влади і адміністративний апарат, що разом з органами місцевого самоврядування становлять те, що називають також публічною адміністрацією.
Виходячи зі сказаного, основними об’єктами оцінювання та вимірювання демократичності врядування, з одного боку, мають стати: система інституцій (органів) влади; адміністративний апарат (як допоміжна інституційна підсистема); інституції місцевого та регіонального самоврядування; громадянське суспільство і бізнес. З іншого боку, це мають бути задіяні в усіх цих підсистемах люди: політичні актори, державні службовці та громадські діячі з притаманною їм культурою і поведінкою. Відповідно, критерії та індикатори, які характеризують демократичність врядування, ми поділяємо на інституційні та процесуально-поведінкові, а саме:
І. Інституційні критерії:
- конституційність і законність державних структур, їх законне виникнення і функціонування
- розвиненість структур громадського самоврядування і недержавних громадських організацій як інституцій громадянського суспільства
- наявність чітко встановлених демократичних правил та процедур
ІІ. Процесуально-поведінкові критерії:
- дії посадових осіб відповідно до Конституції, законів і встановлених процедур;
- політико-правова культура політичних посадовців і службовців, їх уміння і бажання належно співвіднести суспільні інтереси з приватними.
У підсумку можемо запропонувати такі критерії та індикатори демократичності урядування (табл. 2.)
Табл. 2. Загальні критерії та індикатори демократичного функціонування публічної адміністрації
| № п/п | Загальні критерії демократичності функціонування публічної адміністрації | Індикатори демократичності функціонування уряду та інших виконавчих структур в Україні |
| 1. | Народний суверенітет – залежність формування виконавчих органів влади від волевиявлення народу | Формування на основі волевиявлення народу – чесність і справедливість виборів та процедур формування коаліційного уряду |
| 2. | Конституційне врядування – повага до конституції та законів, а також інших нормативних актів | Конституційне врядування і верховенство закону, дотримання принципу розподілу повноважень у відносинах з президентом, парламентом та судами |
| 3. | Демократичність взаємовідносин виконавчих і представницьких органів | Відповідність виконавчо-законодавчих взаємовідносини закріпленій у Конституції моделі змішаної форми державного правління |
| 4. | Демократичність процесу прийняття рішень | Колегіальність, відкритість, врахування громадської думки, залучення громадян |
| 5. | Інституційне забезпечення відповідального і чутливого врядування (через розподіл повноважень, залучення громадськості тощо) | Наявність механізмів і результатів відповідального і чутливого врядування; наявність та ефективність роботи громадських дорадчих органів |
| 6. | Селекція адміністративних еліт на основі чесних та відкритих процедур | Чи є випадки кумівства, різного роду “блату”, політичної упередженості, матеріальної вигоди при прийомі на роботу або звільненні працівника, як часто вони трапляються та чи хтось несе за це покарання? |
| 7. | Політично нейтральне адміністрування | Наявність інституційного розмежування політичних і адміністративних функцій, практика взаємодії політиків та адміністраторів |
| 8. | Відповідальне і чутливе адміністрування (надання послуг сучасного типу) | Інституційне забезпечення відповідальності та чутливості адміністративного апарату (управлінських процедур) і відповідність поведінки держслужбовців |
| 9. | Двосторонній потік інформації про суспільні справи від урядових структур до громадян і в зворотному напрямі | Форма, частота і результативність політичної комунікації з громадянами (чи наявний двосторонній зв’язок і яка від нього користь) |
| 10. | Демократична культура і соціальний капітал | Демократичність політичної культури (поглядів і стандартів поведінки) членів уряду та виконавчих структур, дотримання ними норм етики державного службовця |
| 11. | Гендерна рівність | Наскільки кадровий склад виконавчих структур наближається – кількісно і якісно – до забезпечення гендерного паритету |
| 12. | Рівність етнічних груп у доступі до врядування та адміністрування | Співвідношення етнічного складу виконавчих органів з етнічною структурою суспільства та/чи відповідних регіонів |
Інтегральним показником, що підводить спільний знаменник під названі критерії та індикатори, є чутливість, або як деякі автори називають цю рису, не перекладаючи термін з англійської – респонсивність (від англ. responsiveness – сприйнятливість, реактивність, швидкість, оперативність реагування). Йдеться про чутливість до громадських потреб, спроможність і готовність реагувати на вимоги, межі яких у різний час і у різних країнах – неоднакові. Зміст терміну, як слушно зазначає М. Лахижа, відрізнятиметься в залежності від суб’єкта, до якого його застосовують: “респонсивність суспільства, влади, інститутів соціальної політики, колективу, особи, політична респонсивність тощо”[31]. Відмінності в його змістовому наповненні визначаються також типом зразка (моделлю) демократії, на яку орієнтуються. Прихильники моделі елітарної демократії (у тому числі в її плюралістичному варіанті) надають респонсивності дещо звуженого змісту, вважаючи вибори достатнім інструментом, що забезпечує респонсивність обраних груп еліти та сформованих ними органів влади. Прихильники деліберативної та учасницької моделей вважають, що швидкість (вчасність) і якість (змістова адекватність реагування урядів і державних служб) залежить від залучення громадян у відповідних формах до вироблення порядку денного політики, підготовки та ухвалення рішень.
Щоб апробувати наші підходи до вимірювання демократичної чутливості системи врядування, ми включили відповідні запитання до досліджень громадської думки в містах(забрати) нашому регіоні. Однак аналіз результатів цих досліджень виходить за рамки даної статті, в якій ми намагалися показати методологічні підходи до вироблення критеріїв та індикаторів вимірювання демократичності врядування.
[1] Сюмар Вікторія. Чи варто переживати за псевдодемократію? // Українська правда. 12 січня 2010 р. – http://www.pravda.com.ua/articles/2010/01/12/4607210/
[2] Dahl R. A. Democracy and its Critics. New Haven & London: Yale University Press, 1989. – 397 с.
[3] Див. у кн.: Дж. С. Міл. Про свободу. Роздуми про представницьке врядування. Поневолення жінок / Перекл. з англ. – Київ: Основи, 2001. – С. 131-363.
[4] Р. Даль пише про “щонайменше вісім наслідків… тієї епохальної зміни локуса демократії” та про те, що “взяті разом, вони ставлять сучасну демократичну державу, яка рiзко контрастує з давнішими ідеалами i практикою демократичних та республіканських урядів” . – R. Dahl. Op. cit, p. 214).
[5] Ibid., p. 218 -219
[6] Ibid., p. 220.
[7] Ibid., p. 223.
[8] Ibidem.
[9] Див. Arend Lijphart. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven & London: Yale University Press, 1984, p. 37-38.
[10] Lijphart A. Patterns of Democracу. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. – Yale University Press.: New Haven & London, 1999. – P. 50-54. Порівняльну таблицю описаних Лійпхартом зразків демократії, можна знайти в підручнику “Політологія” за наук. ред. А. Колодій. –
[11] Ibid., p. 38.
[12] Бітем Дейвід (ред.) Визначення і вимірювання демократії. – Львів: Літопис, 2005. – с. 42.
[13] Див.: Perlin, George. International Assistance to Democratic Development: Some Considerations for Canadian Policy Makers. Background Paper for research meeting on “Good governance and aid effectiveness”. – Ottawa, 2005, March 9. – http://www.globaleconomicgovernance.org/wp-content/uploads/Perlin Implications for Canada.pdf.
[14] Sartori, Giovanni. Democratic Theory Revisited. – Chatham (New Jersey): Chatham House Publishers, 1987.
[15] Pateman C. Participation and Democratic Theory. – Cambridge etc.: Cambridge University Press, 1991. – . – P. 15-16.
[16] Токвіль А. де. Про демократію в Америці. Перекл. з фр. – Київ, 1999. – С. 252.
[17] Dye Th. R. and. Ziegler H. L. The Irony of Democracy. Sixth edition. – Monterey, California,1984. – P.15.
[18] Шумпетер Й. А. Капіталізм, соціалізм і демократія / Перекл. з англ.. – К.: Основи, 1995. – 527с.
[19] Там само. С. 352-3.
[20] Там само. – С. 359-367.
[21] Як зазначає одна із творців сучасної концепції учасницької демократії Керол Пейтмен, елементи цієї теорії можна віднайти в багатьох працях 1950-х – 60-х років, присвячених демократії. Вона, зокрема, називає праці Г. Алмонда і Верби, С.М.Ліпсета, Г.Б.Мейо.
[22] Див.: Поппер К. Демократия и народоправие // Новое время. – 1991. – № 8. – С. 41–43.
[23] Див.: Кістяківський Б. Держава і особистість / Богдан Кістяківський. Вибране. К.: Абрис, 1996. – С. 269-272.
[24] Детальнішу інформацію про цю та інші моделі демократії, що зорієнтовані на підвищення результативності демократичних механізмів, можна знайти в розділі 25 “Основ демократії”, написаному одним із авторитетних спеціалістів у цій сфері Джорджем Перліном (Див.: Основи демократії. Підручник для студентів вищ. навч. закладів / За заг. ред. А.Колодій. Третє вид. – Львів: Астролябія, 2009. – С. 748-760).
[25] Див.: Габермас Ю. Залучення іншого: Студії з політичної теорії. – Л.: Астролябія, 2006. С. 337-371.
[26] Докладніше див.: Основи демократії. – С. 755-758; Колодій А. Процес деліберації як складова демократичного врядування // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування. Матеріали науково-практичної конференції. ЛРІДУ НАДУ. 4 квітня 2008 р. – Львів, 2008. – С. 106-110.
[27] Див. http://www.npu.edu.ua/index.php?option=com_kunena&Itemid=80&func=showcat&catid=24&lang=ua
[28] Lijphart A. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. – Yale University Press. New Haven & London, 1984. – P. 38.
[29] Див. Львівщина на порозі ХХІ століття. Соціальний портрет / Автори: Давимука С., Колодiй А. Ф., Кужелюк Ю. А., Подгорнов В. М., Черниш Н. Й. – Л.: Інститут регіональних досліджень, 2001. – С. 105-112.
[30] Йдеться про опитування громадської думки населення міста Львова, проведене Українським фондом «Громадська думка» у жовтні 2010. Генеральною сукупністю дослідження було населення міста Львова віком від 18 років і старші. Вибіркова сукупність відображала генеральну сукупність за такими основними соцiально-демогpафiчними показниками як: вік, стать та освіта. Обсяг вибіркової сукупності становив 500 респондентів. Помилка репрезентативності становить +/- 2,6 %. Опитування проведено вибірковим методом із дотриманням правил побудови репрезентативної вибірки. Застосовано багатоступеневий тип вибірки, побудований за теpитоpiальним i випадковим принципом.
[31] М. Лахижа. Респонсивність як умова модернізації суспільства // Теорія та практика державного управління. – ХаРІДУ. – 2009. – № 1 (34). – http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2009-1/doc/1/06.pdf
.