Хто зрубає гілку, на якій сидить?

Антоніна Колодій. „Хто зрубає гілку, на якій сидить?” Деякі міркування щодо обмеження терміну перебування народних депутатів у Верховній Раді // Високий замок від  08.03.2002.


Продовження розмови, розпочатої у
“Високому замку” (№ 47-48, 1-7 березня 2002 р.)
та “Поступі” (№ 28, 26 лютого-6 березня 2002 р.)

Чому актуальна порушена тема?

Коли мені зателефонували з редакції “Високого замку”, шоб запитати про моє ставлення до ідеї обмеження перебування народних депутатів у Верховній Раді двома термінами, я, зізнаюся, була захоплена дещо зненацька. Враховуючи, що в нашому суспільстві політична культура ще далеко не є вповні демократичною і правовою, а зловживання людей, які зосереджують у своїх руках менш-більш істотну владу — розповсюджене явище, першою моєю відповіддю було: так, я “за”. Аргумент: одним із серйозних засобів (якщо не єдиним), що його демократія дає в руки виборцям для протидії зловживанням, є ЗМІНА ЛЮДЕЙ ПРИ ВЛАДІ.

Однак тут же на гадку прийшли й застереження. По-перше, як політологу мені добре відомо, що політична діяльність вимагає професіоналізму, а з цим у Верховній Раді поки що не все гаразд. Шкода, якби деякі професійні політики не потрапили туди через такі обмеження. По-друге, шар під-еліти, з якої можна було б рекрутувати нових професійних політиків в Україні поки що замалий, і в цьому немає нічого ні дивного, ні принизливого. За комуністів політична діяльність у власному розумінні взагалі була відсутня, а Україна ще й була в СРСР провінцією, у якій будь-який прояв здібностей до політики підтинався партійно-кадебістською машиною як потенційне джерело самостійницьких прагнень.

Отож, на два названі аргументи я відмінусувала аж 40% зі своєї ствердної відповіді на поставлене запитання.  Та все ж воно залишалося ствердним, бо Верховна Рада — це не тільки головний законодавчий орган, який вимагає від депутатів професіоналізму, а ще й основна представницька структура, члени якої мають виражати та захищати інтереси людей; бо представництво — основа сучасної демократії; бо українська демократія, яка тільки-но спинається на ноги, ще не привчила народних представників не забувати про свою відповідальність перед виборцями; бо, нарешті, я категорично не згодна з Тарасом Батенком (який “мій друг…” і якого я справді поважаю), що чим довше людина перебуває у представницькому органі, тим краще вона виконує свої представницькі обов’язки. Його аж надто оперативна і, на жаль, у великій мірі непрофесійна стаття “Всупереч здоровій логіці світового парламентаризму” (Поступ, 26 лютого 2002 р.), з якої так виразно  стирчать вуха передвиборчої упередженості, й спонукала мене розгорнути цю тему ширше.

“Я вам не скажу за всю Одесу…”

Перш ніж говорити про “здоровість” логіки тверджень самого Т. Батенка, хочу зауважити, що таке явище як “світовий парламентаризм” — просто не існує, бо і правила, і проблеми парламентаризму в кожній країні свої, специфічні (далі це буде показано на прикладах). Отже, кандидатові політичних наук пасувало б наводити конкретні факти, а не послуговуватись журналістським штампом. Перед тим, як стверджувати, що  пропозиція обмеження депутатських повноважень двома, трьома, чи іншим числом каденцій є просто черговим “вибриком українського Пегаса”, треба було б упевнитися, що такі питання дійсно не виникають в інших країнах. 

Про “світову” практику загалом я не берусь судити, бо про всі держави світу не маю інформації. А от про країни, що їх згадано в статті, можу дещо сказати. Зокрема, про США, де всупереч тому, про що пише Т. Батенко, проблема обмеження термінів депутатських повноважень стоїть досить гостро. Вона не тільки дискутується під час кожних виборів у ЗМІ, але й увійшла окремим параграфом до підручників та монографій — і як проблема рівних можливостей для кандидатів, і як проблема недопущення відриву членів конгресу від інтересів народу; зрештою, як проблема якості американської демократії.

Більш того, станом на осінь 1994 (коли я перебувала в цій країні і мала змогу спостерігати за виборчою кампанією) у 16 штатах уже були прийняті обмежувальні закони, ще в декількох штатах вони перебували в стадії обговорення, а республіканський “Контракт з Америкою”, що допоміг їм тоді здобути більшість місць у Конгресі, містив у собі пункт про прийняття поправки до конституції, яка б забороняла перебування того самого представника чи сенатора в  Конгресі США більше трьох термінів (12 років). Отож, Україна, принаймні, не може претендувати на першість, якщо й доживе до внесення подібних пропозицій у Верховну Раду.

Статистика говорить, що у США понад 90% конгресменів (тобто, членів Палати представників Конгресу США) і понад 75% сенаторів виграють вибори у “новачків” —  людей, які ще не були обрані до Конгресу. Тобто, раз пройшовши “чистилище” виборів до вищого законодавчого органу успішно, людина має всі шанси залишатися “професійним законодавцем”, скільки забажає. Тільки окремі з членів Конгресу програють наступні вибори, переважно у випадку втрати зв’язку зі своїми округами або через те, що втрапили у якісь великі скандали. Головне ж джерело замін в особовому складі законодавців у США — це добровільне рішення конгресменів чи сенаторів більше не балотуватись (у зв’язку з виходом на пенсію або через інші причини). Тоді з’являються “вакансії”, за які можуть поборотися й новачки. І це викликає стурбованість громадськості. Адже таке трапляється нечасто, принаймні значно рідше, ніж цього вимагали б правила гри, базовані на рівних стартових можливостях, і ніж цього хотіли б виборці (згідно опитувань громадської думки). Згідно тогочасних опитувань 83% респондентів погоджувалися з думкою, що “обрані посадовці у Вашингтоні досить швидко втрачають контакт з народом”.

Чому ж їх переобирають? Підручник з американського врядування стверджує, що цьому сприяє “наявна владна гра, яка надає обраним до конгресу людям, особливо членам Палати представників, величезні переваги. Потрапивши в Конгрес, вони отримують високотехнологічний арсенал засобів, який гарантує, що лише невеличка жменька нових претендентів витримає суперництво з ними”. Серед переваг називають такі: конгресмени краще відомі широкому загалу і використовують будь-яку нагоду та засоби масової інформації для того, щоб бути на виду у виборців; в цьому їм допомагає право безоплатного користування поштовими послугами; вони випускають фінансовані урядом бюлетені, мають змогу непрямо використовувати штат свого офісу для агітації; і нарешті найголовніше: їм легше зібрати необхідні кошти, особливо від великого бізнесу через так звані Комітети політичної дії (КПД) (англійською — PACs – Political Actions Committees), які сторюються спеціально для фінансування виборів.

У 1990 р. у виборчих фондах новачків-республіканців кошти КПД складали 10%, а у фондах чинних конгресменів – 41%. У фінансуванні кандидатів від демократичної партії розрив був менший, але також дуже істотний — відповідно 27 і 52%. Причому, утворилося замкнене коло: оскільки їх краще фінансують, то сенатори й конгресмени  мають більше шансів знову пройти до Конгресу, а оскільки вони традиційно мають більше шансів, то бізнес знову витрачається саме на них, не бажаючи ризикувати своїми грішми. 

Від себе додам, що є й інші причини надзвичайно тривалого перебування на посадах членів американського Конгресу. Це, насамперед, ефект двопартійної системи американського типу, коли в кожному окрузі закріпилося домінування котроїсь із партій, і новачку, що мав би змагатися за мандат з обраним на попередніх виборах представником від іншої партії, годі сподіватися, що він може зламати традиційну для даного округу перевагу свого конкурента.

Ще одним чинником є суперечлива позиція самих виборців. У 1994 р. тільки 12 % опитаних американців вважали, що більшість членів Конгресу заслуговує на переобрання, а 82% хотіли б бачити в Конгресі зовсім нових людей. Однак, коли йшлося про конкретного члена Конгресу від їхнього округу, відсоток бажаючих бачити його переобраним зростав до 1/3 опитаних. Частка ж тих, хто просто “схвалював” діяльність свого представника в Конгресі сягала 56%. Цей парадокс свідомості американського виборця пояснюється кількома чинниками. По-перше, члени конгресу у США переважно юристи або люди інших професій з розвиненою правовою свідомістю. Вони розуміють, що в їхній країні успіх забезпечує “гра за правилами” і тому намагаються заслужити довіру виборців насамперед у своєму окрузі. Робити це в багатій Америці їм набагато легше, ніж, скажімо, нашим депутатам. Відіграє свою роль  і партійна відповідальність.

Як би там не було, але ситуація, що склалася в цій країні з (не)переобранням членів Конгресу не сприймається громадськістю як бажана чи неминуча. Преса іронізує над непомірно зростаючими можливостями чинних і, по-суті, “вічних” конгресменів та сенаторів, малює на них карикатури, організовує дискусії про обмеження терміну їх перебування на своїх посадах. У США є слово, яким позначають чинного посадовця, в даному випадку людину, яка є членом Палати представників або Сенату: інкамбент (incumbent) – той, на кому вже лежать обов’язки. Він є одним з улюблених персонажів карикатур та коміксів під час виборів. Ось як його зображають: Величезний передвиборчий бігборд інкамбента з лякаючою фізіономією і написом: “Геть ледацюг! Голосуйте за Ротвеллера!”. Або: солідний чолов’яга з задоволенням розлігся у фотелі, до якого його міцно прив’язано широким ременем з гаманцем, на якому написано: “Гроші КПД”. Підпис: “Причина, чому конгресменів-інкамбентів так важко позбавити крісла”. Або: комікс, де інкамбент зображений у різних позах за трибуною, на якій написано “Я – перший”. Він промовляє до виборців: “Ця кампанія стає дуже брудною…” “Мій опонент опустився дуже низько…” “Він дійшов до обзивання мене брудними словами…” Виборець із залу: “Наприклад, якими…?” Промовець: “Ну, інкамбент, наприклад…”

І це, як уже було сказано, не лише гумор. Вносяться відповідні офіційні пропозиції, політологи висловлюють думку, що їх наслідком стануть “конкурентні вибори з відкритими місцями, які нові люди займатимуть з певною регулярністю”. Проте поки що нічого не змінилось. Чому? Мої здогадки підтверджує американський автор: “Більшість членів Конгресу хочуть залишатися в ньому й надалі. Тому не дивно, що Конгрес як орган підтримує правила і практику, які ставлять у невигідне становище новачків і зміцнюють позиції чинних гравців”. Кому ж хочеться рубати під собою гілку?

Як бачимо, причина далека від гаданого порушення “прав людини”. Це тільки в нашій “зеленій” демократії політологи можуть аж так широко трактувати це поняття, вживаючи його де треба, й де не треба. Зрештою, хіба не більшим “порушенням прав” є внесення грошової застави або той же самий 4% “поріг прохідності” для партій, про який було стільки дискусій під час кампанії 1998 р. Проте, навіть у найдемократичнішій країні політичний процес розгортається за правилами, а там де є правила, є й певні обмеження. І якщо ці обмеження є однаковими для всіх (без дискримінації), і йдуть вони на користь суспільству, то їх узаконюють, у тому числі й через Конституцію.

Та звернімось до прикладів інших країн. Як у них справи з термінами перебування депутатів у парламентах? Щоб дізнатися про ситуацію в Канаді, я звернулася до Директора Центру політичних студій університету “Квінз” професора Джорджа Перліна. Ось що він відповів (е-мейлом): 

“Питання про обмеження термінів насправді ніколи в нас не поставало. Я думаю, що причинною очевидно є наша система відповідального правління. З одного боку, вона значно більшою мірою фокусує увагу на обранні партій (чи партійних лідерів) і меншою — на індивідуальних представниках. З іншого боку, винагорода [зарплатня] членам парламенту, що представляють правлячу чи опозиційні партії, не така вже й велика.  Реальна влада пов’язана із здатністю зайняти посаду в Кабінеті міністрів і, якщо після двох чи трьох термінів член парламенту не досягнув цього, він чи вона скоріше за все буде думати про те, щоб робити кар’єру в іншому місці. Від виборів до виборів плинність членів парламенту і провінційних легіслатур є досить високою. Дуже рідко буває, щоб хтось залишався членом парламенту більше двох чи трьох термінів”.

Коментарі, як мовиться, зайві: є відповідальність (бо так побудована система), є “колективні відповідачі” — партії та їх лідери; немає матеріальної зацікавленості довго перебувати в стінах парламенту; є, як наслідок, високий ступінь оновлюваності парламенту. Отже, немає проблеми.

Мова в цьому випадку йде про парламентську форму правління, далеку від української, зате дуже подібну до англійської, де лідери правлячої партії також несуть усю відповідальність за те, кого (яких членів Палати громад) вони проведуть до парламенту, чи здатні будуть сформувати дієздатний уряд та проводити ефективну політику. Отож, Черчіль, якого згадує Тарас Батенко — приклад некоректний. У нас інша і структура влади, і політична культура.

Ще менше, ніж в Англії чи Канаді, виборці перейматимуться долею окремих депутатів там, де парламентська форма правління доповнюється пропорційною виборчою системою, і виборець має справу з правлінням партій, а не окремих осіб. (В дужках зазначу, що я не є прихильницею перенесення цієї системи в сучасну Україну — знову ж таки через специфіку умов, насамперед демократичну незрілість партій і загрозу олігархії).

Отже, ми бачили, що посилатися на світовий парламентаризм немає підстав. Ситуація у двох сусідніх північноамериканських країнах — протилежна. А приклад європейських розвинених демократій також не промовляє до української системи парламентської відповідальності (або точніше — безвідповідальності).

Українська специфіка

Перейдемо до українських аргументів статті Тараса Батенка й подивимось, наскільки вони переконливі.

Так, за часів Австро-Угорщини Галичину як переважно селянську провінцію (оскільки йдеться про її українську складову) у сеймі могли представляти освічені одиниці. Честь їм і хвала. Але це підтверджує лиш тезу про те, що при малому прошаркові освічених людей, здатних займатись політичною роботою, доводиться миритися з тим, що її виконують одні й ті самі особи — пожиттєво. З цього починало багато націй. Але чи є це ідеалом? І до чого тут нинішні проблеми?

Так, у час національного пробудження Україна мала своїх героїв і, боронь Боже, я не хочу применшити заслуги будь-кого з перерахованих у статті Т. Батенка людей! Та все ж наполягаю на корисності такої “непатріотичної” думки: державні посади не є функцією заслуг. За заслуги треба видавати ордени й медалі, призначати гарні пенсії, шанувати людей. А керувати державою на кожному етапі її розвитку мають ті, хто найкраще надається до виконання завдань саме цього етапу. І навіть їх потрібно міняти з певною періодичністю, оновлюючи склад найвищих владних структур. З дуже простої, давно на Заході збагнутої причини: ВЛАДА ПСУЄ ЛЮДЕЙ.

Чи справді так страшно, що в такому випадку зійшли б із парламентської сцени загартовані в боротьбі з радянським режимом діячі? А може, навпаки, вони подбали б про свою заміну і все було б гаразд? Та й не про те мова: ми обговорюємо не минуле, а майбутнє. А вже тепер тих діячів залишилось в активній політиці не дуже густо… Щодо ж до тих, котрі “протистояли рецидивам авторитаризму”, то й взагалі важко сказати, про кого мова. І чи й вони претендуватимуть на довічне панування у зв’язку з заслугами? Бажання зрозуміле, тільки-от авторитаризм цілісінький…

Закінчу тим, з чого починала: завдання найвищого законодавчого органу — поєднувати законотворчість з представництвом інтересів; завдання виборців — тримати своїх представників у напрузі, примушуючи правити ефективно й не забувати про свою відповідальність перед виборцями. Поки цього не досягнуто, пошуки шляхів покращення ситуації більш ніж виправдані. Одним із них може бути обмеження перебування депутатів у законодавчому органі: двома чи трьома термінами, назавжди чи на певний час. Адже фактом нашого життя є те, що деякі з народних обранців стають настільки  “кваліфікованими” законодавцями, що незалежно від успіхів на ниві законотворчості просто розучуються робити що-небудь інше. Тоді вже в хід ідуть усі технології, до найбрудніших, заради збереження своєї присутності у Верховній Раді. Це ненормально. Представник народу мав би стояти ближче до нього хоча б у тому, що зберігав би вміння робити ще щось, окрім засідати в парламенті.

Ідея щодо обмежень терміну депутатської “служби народові” в Україні (чи принаймні, на Львівщині) висловлена вперше. Спосіб її втілення в життя заслуговує на подальше компетентне обговорення. Але в умовах нашої держави цю пропозицію не можна назвати безпідставною: вона була б такою, якби ми мали те, про що написав професор Перлін із Канади: систему відповідального правління.

Антоніна Колодій,
Професор, доктор філософських наук.

Leave a Comment