Випробування демократією: проблема інституційного „перезавантаження” в Україні

[2009]

Антоніна Колодій. Випробування демократією: проблема інституційного “перезавантаження” в Україні // Доповідь на VІ Міжнародній конференції. Розвиток демократії та демократична освіта в Україні. Київ. 21-23 травня 2009 р.


Одним із гострих питань демократичної трансформації в Україні є її нелінійна траєкторія, обтяжена неодноразовою інституційною дестабілізацією. Якими можуть бути шляхи виходу з сучасної багатоаспектної кризи, в якій опинилася Україна? Завдання своєї презентації авторка бачить у тому, щоб, проаналізувавши наявну ситуацію та причини, які привели до неї, знайти та (хоча би частково) обґрунтувати попередній висновок про напрям, у якому доцільно рухатися, щоб демократичні та державницькі сподівання українців в черговий раз не перетворилися на мильну бульбашку. Отже, буде зроблено спробу а) оцінити сучасний стан демократичної трансформації в Україні як з точки зору інституційної стабільності / нестабільності, так і стадіальності в розвитку трансформаційних процесів; б) визначити вплив реформування державних інституцій, яке проводилось упродовж останніх 10-років, на стійкість і визначеність політичних інституцій; в) проаналізувати причини інституційної кризи та окреслити можливості “перезавантаження” політичної системи (у т.ч. партійної, виборчої, судової підсистем та інституційного дизайну, що визначає форму державного правління); г) не претендуючи на конструювання деталізованого та однозначного  варіанту практичних рекомендацій щодо виходу з інституційної кризи, в якій опинилась політична система України, запропонувати свої уявлення про можливий (за нинішніх умов) шлях утвердження та зміцнення демократичних інституцій.

1. Транзитивний підхід і сучасний стан українського суспільства: повертаючись до ідей Д. Растоу

Серед нових держав, які виникли з колишніх радянських республік, Україна залишається однією з небагатьох, яка усе ще піддається аналізу на основі транзитивного підходу – незалежно від того, популярним чи ні є цей підхід серед політологів країни. Доволі низька його популярність в Україні визначається, на мій погляд, тим, що більшість українських дослідників чомусь повірили, що перехід, за означенням, – процес однолінійний, короткочасний та дорівнює наслідуванню наявних чужих зразків. Отже, це, мовляв, не про Україну. Щоб не сперечатися довго з цим стереотипом, відішлю скептиків до статті Данкварта Растоу, яка започаткувала транзитологію як напрям досліджень, сформулювавши так звану „динамічну модель” переходу до демократії [1].

Генетичний метод, запропонований Растоу, рідко використовується українськими політологами, які схильні брати з транзитології не методи („вудку”, за допомогою якої можна повчитися виловлювати закономірності політичного процесу, у тому числі й в умовах української нестабільності), а певні умовиводи з досвіду інших країн (тобто, „рибку” у вигляді трафаретних зразків, що вже десь спрацювали). Останні, безперечно, представляють певний, можна навіть сказати, значний інтерес, але тепер, коли українське суспільство набуло свій досвід демократизації, варто звернутися саме до методологічних аспектів транзитології – заради формулювання власних відповідей на теоретичні питання, які постають перед Україною, але, можливо, не поставали саме в такій формі перед іншими державами, а відтак, і заради самостійного розв’язання складних і заплутаних проблем української політичної практики. 

„Ми не повинні  припускати, – писав засновник транзитології, – ніби перехід до демократії – це процес, який однаково відбувається у всьому світі, ніби він завжди пов’язаний із тими самими соціальними класами, тими самими типами політичних питань, чи навіть тими самими методами розв’язку. Навпаки, … з демократією може поєднуватись широке розмаїття соціальних конфліктів  і політичних ідей” [2] .

Що ж стосується тривалості перехідного періоду, про що авторці уже доводилось висловлювати свою думку, то встановлення (чи не встановлення) його часових меж залежить насамперед від уявлення дослідника про завдання і можливі (допустимі) траєкторії демократичної трансформації. Якщо цей процес бачиться як однолінійне встановлення чогось відомого і схвалюваного суспільством та елітою – то це буде один (короткий, передбачуваний) відрізок часу. Якщо ж ідеться про пошук таких політичних механізмів для розв’язання гострих суспільних суперечностей, які здатні задовольнити усіх саме тому, що вони працюють, то тоді відповідь про терміни буде іншою, і, скоріше за все, – невизначеною.  Перехідний період триватиме доти, доки триватиме пошук цих механізмів та намагання їх утвердити [3]. Він може завершитись або відмовою від їх застосування (явною чи прихованою), або таким їх зміцненням, яке дорівнюватиме консолідації демократичного режиму [1].

У такому розумінні теорія переходу – це наука насамперед про те, як народжуються демократії. А процес народження політичного ладу – складний і тривалий, бо передбачає паралельну трансформацію політичної системи і суспільства. Він є відображенням специфічних умов кожної окремої країни і  в кожному випадку має іншу канву подій та іншу траєкторію, не виключаючи зиґзаґів, періодів застою, нестабільності, відхилень від задекларованого курсу, криз та коригуючих революцій. Растоу наголошував: „Оскільки йдеться про виникнення нових соціальних груп і формування нових звичаїв, життя одного покоління – це, напевне, мінімаль­ний час переходу до демократії [4]” (курсив мій – А. К.).

Динамічна модель передбачає розгляд причин та процесу змін (його причин, перебігу, ролі головних акторів). Втім зараз надають перевагу „режимному підходу”, який теж має право на існування, але акцентує увагу на інших моментах: не чому та як розгортається трансформація, а чого в країні більше – тоталітаризму, авторитаризму, демократії, чи все перемішано й існує так званий „гібридний режим”. Можна сказати, що „режимний підхід” дає нам „розтин” політичного організму на певний момент, показуючи його властивості саме на цьому відрізку часу, тоді як транзитивний підхід націлений на те, щоб розкрити динаміку, з’ясувати, куди і як рухається суспільство та хто (які політичні сили, суспільні групи, елітні об’єднання, лідери) є рушієм чи гальмом цього руху (зворотній рух на певних відрізках часу також не виключений). Транзитивний підхід вимагає відстеження політичного процесу: починаючи від соціальних розмежувань і розстановки політичних сил і закінчуючи визначенням стадій протиборства дійових осіб політики та його наслідків.

Хоч сама транзитологія з’явилася внаслідок критики функціоналізму (зокрема, претензій деяких його представників на встановлення передумов демократії в тих чи інших країнах), при з’ясуванні деяких питань демократичного переходу не виключене поєднання інституційного методу зі структурно-функціональним аналізом, заради того, щоб відповісти на питання, яке в попередні часи було значною мірою уневажнене представниками концепцій процедурної демократії [5], „хто править?” та „які його інтереси?”. Наприклад, навряд чи можна  виключити  з аналізу українського переходу виникнення нових груп (олігархів, середнього класу) та притаманних їм політичних інтересів і звичок. Навпаки, без їхньої інкорпорації до системи знань про український перехід очевидно не вдасться пояснити його траєкторію та зміст на окремих етапах та під-етапах, а також причини сучасної політичної кризи.

Одним із невід’ємних методів дослідження переходів став також інституційний аналіз (інституціалізм та неоінституціалізм), без якого важко пояснити успіхи та невдачі у формуванні політичної системи демократичного зразка та який є об’єктом уваги нашої секції загалом і цієї презентації зокрема.

2. Інституційна криза та її зв’язок з конституційним реформуванням

Під яким кутом зору хто б не розглядав звивистий шлях України до демократії, незаперечними, як на мене, є дві речі: 1) вона все ще намагається (нехай не надто успішно) подолати цей шлях; 2) у другу декаду свого існування як незалежної держави Україна увійшла в стані політичної нестабільності, яка з кожним роком посилюється, переростаючи в  політичну кризу, яка  стає перманентною, бо набуває (вже набула!) рис кризи інституційної.

Можливі різні підходи до розуміння політичної кризи, та її зв’язку з політичними і загальносуспільними конфліктами. Їх розгляду присвячені, зокрема, статті Ю.Мацієвського [6; 7] цієї публікації розуміє інституційну політичну кризу як  системне явище, що стосується  політичної системи в широкому розумінні і виявляється в „розхитуванні”, підриві легітимності, породженні дисфункції  встановлених Конституцією та законами формальних політичних інституцій. Під час інституційної кризи рішення та дії однієї державної інституції – „не  указ” для іншої інституції, так само, як і для індивідуальних політичних акторів. Ефективність інституційного функціонування (institutional performance) різко падає, посилюється невизначеність (переплутаність, змішання) повноважень і відповідальності, панує відчуття відсутності влади та непередбачуваності розвитку подій. Важко прогнозованим стає навіть найближче майбутнє. Інституції (у будь-якому їх визначенні – традиційному чи новому) перестають бути інституціями, бо з ними мало хто рахується, а передбачені ними правила заміняє свавілля політичних акторів. Інституційна криза несе в собі загрозу (особливо в умовах поділеного українського суспільства) розпаду чи занепаду держави.

До сказаного можна навести чимало ілюстрацій з української політичної  практики, однак за браком місця обмежимось декількома, найбільш яскравими.

1. Ситуація нехтування з боку одних інституцій функціями та роллю інших інституцій виникла під час тривалого блокування Верховною Радою роботи Конституційного суду у 2006-2007 рр., що призвело – вперше за всі роки діяльності Суду! – до фактичного припинення його роботи. Про це свідчить крива активності Конституційного Суду з 1997 по 2008 рік (див. рис.1).

Після нелегітимного прийняття поправок до Конституції 8 грудня 2004 р. „в пакеті” зі змінами до Закону про вибори Президента народні депутати цілком обґрунтовано передбачали, що поки ці поправки не вступили в дію, Конституційний Суд скоріше за все визнає їх неконституційними – якщо не по суті, то через порушення процедури їх прийняття. Тому, коли  підійшов час оновлення особового складу КС, Верховна Рада відмовилась призначити свою частину нового суддівського складу, а також приводити до присяги тих Суддів КС, які були призначені Президентом та обрані З’їздом суддів у грудні 2005 р. І те, й інше було грубим порушенням Конституції і нанесло великої шкоди інституційній стабільності в Україні. Навіть після доукомплектування Суду у серпні 2006 р., він продовжував бути бездіяльним, не ухваливши –  через політичний тиск на нього – жодного рішення аж до квітня 2007 р. Не дивно, що коли навесні 2007 р. почалася політична боротьба навколо указу Президента про дострокові парламентські вибори, дійшло до фізичних сутичок під стінами КС.


Рис. 1. Динаміка активності Конституційного суду України: 1997-2008 рр. [6]

Як зазначали фахівці з конституційного права, „в Україні фактично народилася та оформилася вкрай небезпечна тенденція, яка веде до використання Конституції як засобу та елемента політичної боротьби за владу” [7], яка має давню історію. Ще в 1990-х роках в Україні склалася й міцно утвердилась практика інструментального ставлення до закону і  правоохоронних інституцій. За словами американського політолога-українознавця Пола Д’Анієрі,  Президент Л. Кучма та його оточення здійснювали правління не „відповідно до закону”, а „за допомогою закону”, використовуючи закон вибірково проти своїх ворогів [8]. А невдала спроба 2000 року прийняти Конституцію, вигідну Президентові та його оточенню на референдумі, хоч і не була доведена до кінця (через спротив у Верховній Раді), набула значення „історичного прецеденту” маніпулювання Конституцією в політичних цілях. Вона започаткувала практику використання „змін до Конституції” як засобу втриматися при владі незалежно від настроїв у суспільстві. Кожен проект змін до конституції, що пропонувався у 2000-2004 рр. з інтервалом у рік, півроку, або й декілька місяців, був кон’юнктурним, не відповідав попередньо задекларованим намірам щодо „вдосконалення” форми правління, готувався кулуарно, „протягувався” через Верховну Раду з порушенням регламенту. В такий же спосіб було здійснено і політичну “реформу в пакеті”, яка  замість наблизити Україну до Європи (як обіцяв її ідеолог О. Мороз) відновила і навіть посилила старі неформальні практики, які заповнили „лагуни” розбалансованої системи влади, легітимувавши свавілля політичних акторів і державних посадовців найвищого рівня в очах якщо не громадян, то свого середовища.

Чимало правників, політологів та громадських діячів передбачали саме такий вплив реформи на політичний процес ще в період її введення в дію [9]. Олексій Толкачов, наприклад, зазначав, що „в результаті конституційних змін Україна замість демократії отримає парламентський олігархічний колективізм і увійде в період суцільної політичної нестабільності. Водночас державна влада так і залишиться безконтрольною, відірваною від народу”. [10]

Справді, одним із наслідків реформи були намагання ще до повного її введення в дію, у січні-лютому 2006 р., показати, „хто в домі господар” через низку неконституційних (з урахуванням і нових поправок)  постанов що стосувалися звільнень та призначень посадових осіб, відставки уряду (з наступним скасуванням цієї постанови через декілька місяців), застосування так званого „імперативного мандата”, способів формування та переформування коаліцій – і так аж до призначення та скасування виборів міського голови м. Тернополя  та ігор з дочасними парламентськими й президентськими виборами у 2009 р.

Чи не найбільшим зухвальством вищого законодавчого органу країни (що само по собі підриває правові засади функціонування державної влади) було прийняття шляхом „змови”, тобто  приховано від громадськості, із застосуванням різноманітних методів маніпулювання громадською думкою, завідомо неконституційних Законів про Кабінет міністрів (у січні 2006 та у вересні 2008 р. – в першому читанні). Наступні кроки щодо скасування цих законів нічого не змінили  на краще, а  лиш підтвердили, що сваволя стала нормою в діяльності вищого органу державної влади і що без кардинальної „перебудови” способу формування і функціонування парламенту ніякого прогресу в утвердженні демократії в Україні неможливо досягнути.

Олег Проценко слушно зауважує, що узурпація влади колективним законодавчим органом –  не така вже й історична рідкість. Про її наростання у США в перші десятиліття незалежності писав Т. Джефферсон Дж. Медісону. Тільки там ця загроза постала за умов слабкої виконавчої влади, тоді як Україна спочатку пережила і частково здолала спроби виконавчої влади встановити тиранічне врядування, а вже на хвилі захоплення демократичністю парламентаризму, втрапила в лещата „тиранічних замашок” цього колективного органу, що „який гальмує будь-який поступ вперед, будь-який розвиток не лише власного життя, а й країни в цілому” [11].

Загалом, можемо констатувати, що маніпулювання конституційними змінами стало нині майже таким самим могутнім засобом політичної боротьби, як це було за часів Л. Кучми. Спорадичні кроки політично ослабленого Президента в напрямі реформування Конституції у 2007-2009 роках є тільки зайвим подразником у політичних протистояннях, інколи, щоправда, стримуючи інших гравців від надто наполегливого проштовхування своїх егоїстичних проектів. Загалом, для дій політичних акторів властиві такі риси як таємність намірів і планів, намагання обіграти один одного, ідейна всеїдність, навмисна (політично доцільна) правова безграмотність та інші риси, що свідчать про деградацію тієї частини політичної еліти, яку раніше вважали демократичною.

Особливо загрозливими для демократії (і вражаючими за своїм цинізмом) є спроби використати механізм політичного реформування для встановлення системи двопартійного олігархічного панування двома найбільшими силами Верховної Ради – Партією регіонів та Блоком Юлії Тимошенко. Ідеться про ухвалення нового, з небаченими в демократичних країнах механізмами узурпації влади, законів про вибори Верховної Ради і Президента [12] та, як завжди, внесення змін до конституції [13]. Тільки взаємна недовіра недобросовісних гравців перешкоджає (поки що) втіленню цих сценаріїв у життя.

3. Причини інституційної кризи в Україні

Що ж лежить в основі наростання симптомів інституційної кризи та пов’язаних з нею загроз і для демократії, і для держави. Розглянемо деякі з них, не претендуючи на вичерпність.

Перша, головна причина: неправова держава, що є продовженням традиції неправового правління комуністичних часів. Збереження цієї традиції було обумовлене тим, що упродовж усього періоду пост-комуністичного переходу (90-х років ХХ ст.) не відбулося заміни політичної еліти, а тому була повною мірою збережена „інституційна та культурна спадкоємність” з попереднім режимом у сфері здійснення влади і державного управління. Демократія утверджувалась попереду права, формально демократичні інституції вписувались у систему неліберальної демократії.

У правовій державі закон регулює відносини між людьми та державою, одночасно виключаючи як безвладдя, так і застосування насильства. Тільки право, дотримання законів та правил, забезпечують впорядкованість демократичного суспільства. Демократичні механізми не можуть працювати ефективно у неправовій державі, і країна рано чи пізно потрапляє у вир анархії або під прес авторитаризму. Беззаконня, сваволя не веде до анархії лише в умовах авторитарної влади. Виходить, що ті, хто пропонує вихід із анархічного стану через авторитаризм – не збираються позбуватися сваволі, а тільки хочуть її легітимізувати через фактор сили. Цей шлях – простіший, але а) він не розв’яже проблем, а лише зажене їх углиб; б) в Україні він залишається серед малоймовірних (обґрунтування цієї тези відкладемо до іншого разу). Отже, прихильники демократичного ладу мають шукати способів, здатних дати адекватну відповідь на цей виклик демократії: панування закону або ж безлад, анархія, деградація державних інституцій.

Друга причина: утвердження олігархів як домінантного класу суспільства, який прагне, а частково уже реалізував свої прагнення до встановлення олігархії як типу політичного режиму [14]. З переходом від першого до другого десятиліття української незалежності у країні корінним чином змінилася розстановка політичних сил – учасників конфлікту з важливих суспільних проблем, знаходження порозуміння між якими щодо правил політичної гри якраз і може, за Д.Растоу, привести до встановлення і консолідації демократії.

Кардинальність змін, яку можна побачити, порівнявши рис. 2 і 3, дає підстави стверджувати, що Україна  з початком ХХІ ст., а з усією виразністю – з 2004 р.,  вступила у новий період розвитку і новий етап переходу до демократії, який, як і попередній буде мати свої стадії – „під-етапи”. Його можна назвати етапом переходу від олігархії (хоч і неповністю формально утвердженої) до демократії. Зовні він матиме стадії розгортання, подібні до тих, що їх країна пройшла на першому посткомуністичниму етапі: підготовчу стадію, стадію прийняття рішень і стадію консолідації (остання, втім, на першому етапі так і не настала). Проте, йому будуть властиві принципово нові форми протистоянь і використовуваних методів боротьби. [15]

Під цим кутом зору, нині Україна знову перебуває на підготовчій стадії цього другого етапу (може його краще називати періодом, щоб уникати термінологічної плутанини – це не так важливо) – боротьби всіх проти всіх, яка для того, щоб демократія перемогла, має завершитись великим компромісом, сторони якого визнають демократичні правила гри єдино можливими для збереження влади і країни. Але поки що між українськими групами правлячої та опозиційної еліти намічається досягнення компромісу щодо таких правил, які прокладуть шлях до утвердження іншого, недемократичного режиму. Це стало можливим через кардинальну зміну матриці, що представляє розстановку політичних сил у першому десятилітті, порівняно з періодом правління Л. Кучми. Цю зміну можна наочно побачити на рис. 2 і 3. 


Рис. 2. Основні учасники політичного конфлікту в  1990-х роках

В 90-х роках посткомуністичний перехід, що відбувався без заміни колишньої комуністичної номенклатури новою елітою, призвів до утвердження „кучмізму”, який отримав різні характеристики в працях політологів: напівдемократичний чи гібридний режим, виборчий авторитаризм, „шантажистська держава” тощо. Цей змішаний тип політичного врядування утверджувався у протистоянні (більш або менш гострому, а інколи – більше удаваному, ніж справжньому) з лівими політичними силами, з одного боку, та національними демократами – з іншого (рис. 2). Спочатку він спирався на „червоний директорат”, бюрократію і „силовиків” пострадянського зразка (до останніх долучили також податкову службу) і намагався взаємодіяти з олігархами, яких сам же й породив своєю політикою в економічній сфері. Граючи на суперечностях між олігархічними кланами, Л. Кучма намагався утверджувати варіант такого собі посткомуністичного „бонапартизму” – „авторитаризму лавірування” луї-наполеонівського зразка у Франції ІІ половини ХІХ ст. У чомусь Л.Кучма досягнув успіху, у чомусь – ні, а впроваджуваний ним тип авторитаризму так і залишився незавершеним, не до кінця інституціалізованим проектом.

На початок ХХ ст. були фактично знищені національні демократи як головний супротивник „партії влади”. Проте ліві партії почувалися ще досить впевнено. Тільки на  виборах 2002 р. стало очевидно, що і в їхньому розвитку настає низхідна стадія. То ж залишалося лише „впорядкувати” політичну систему таким чином, щоб владу можна було втримувати необмежено довго, і олігархічна диктатура (ймовірно, замаскована під ту ж неліберальну демократію, але зі значними обмеженнями політичних свобод) була б закріплена на тривалий час. Саме цим визначалась та гарячкова боротьба за зміни до конституції, про яку йшлося вище.


Рис. 3. Основні учасники політичного конфлікту в 2000-х рр.

З ослабленням програмно-ідеологічних політичних сил, головними колективними акторами на політичній арені залишилися так звані центристські сили, які спочатку ділилися на про-кучмівських та опозиційних (демократичних, „помаранчевих”). Але після приходу останніх до влади все змішалося – як через інфільтрацію представників олігархічних груп в усі правлячі партії, так і через втрату останніми ідейних орієнтирів у політичній боротьбі (як і чому сталося таке виродження/переродження – тема для окремої публікації). Від національної демократії залишилась боротьба за національну історичну спадщину, що знайшла вираз у деяких важливих, хоч і несистемних діях Президента Ющенка. Однак загалом, за відсутності серйозних ідеологічних суперників та наявності культурних стереотипів попередньої епохи (декотрі з цих стереотипів перетворились на справжні неформальні інституції – сукупності неписаних правил, які сповідує вся нинішня правляча верхівка), боротьба була перенесена всередину владного середовища і зовсім втратила ознаки конфлікту з суспільно-важливих питань. Державна політика як регулювання суспільних відносин на основі системного, ціннісно забарвленого (відповідно до партійних програм основних політичних сил) бачення суспільних проблем зараз в Україні фактично відсутня. Її витіснила і забрала усі сили політичних гравців виснажлива „політика без політики”, що дорівнює перетягуванню „владної ковдри” на себе на основі суцільного інтриганства, яке періодично набирає неймовірно цинічних форм. Політичні діячі найвищого рангу „не шукають якнайкращих шляхів розв’язання проблем свого суспільства. Вони не роблять політику” [16].

Протистояти такій „політиці без політики” може тільки громадянське суспільство (див. рис. 3) – з новими рухами, партіями та лідерами, яких воно народить (або не народить, і тоді події розвиватимуться по песимістичному сценарію). Саме в надрах громадянського суспільства нині виникають та/або підтримуються проекти „перезавантаження” політичної еліти і/або політичної системи, але вони залишаються поки що на певній відстані від реальної політики.

Третя причина: культурно-цивілізаційний розкол [17] та його посилення після Майдану. Як слушно зауважує Юрій Андрухович, саме під впливом Помаранчевої революції прорізався, розконсервувався, оголився конфлікт, що був приспаний і законсервований із початку 90-х років. Цей конфлікт стосується кардинального питання: навіщо Україні незалежність і якою вона має бути. Він потягнув за собою те, що письменник називає „вогнищами найвищої нетерпимості” –  „своєрідні тематичні вузли, щодо яких свобода суджень … повністю заблокована. Тобто право на існування мають лише два екстремально протилежні підходи, усе інше просто відкидається”. [18] За таких умов дуже складно рухатись до примирення: адже „шукання істини між екстремами, незалежність погляду, за яку відразу ж дістається з обох екстремальних боків”, а найкомфортніша позиція – „приєднатися до однієї з екстрем і голосніше за інших кричати або „Герої!”, або „Злочинці!” [19].

В цьому спостереженні відображені глибинні причини того факту, що поділена на групи-клани політична еліта знаходить свій електорат і тим легше їй це вдається, чим виразніше вона наголошує на крайнощах, що руйнують країну, державу, політичну систему. А відтак – політичне протиборство посилюється, набуває жорстких, нецивілізованих форм, що веде до розхитування човна, в якому пливуть усі гравці.

Отже, інституційне реформування як засіб політичної боротьби проти політичних суперників, що могло привести до узурпації влади певним політичним угрупованням, було започатковане на самому початку 2000-х років. На той час ситуацію врятувало те, що діяла опозиція, яка виступала як проти маніпуляцій з іституційним дизайном, так і проти інших намагань незаконно, обманним способом розширювати й без того великі повноваження Президента та забезпечити в такий спосіб його закріплення „при владі” на невизначено довгий час [20]. Але маховик розхитування конституційного порядку був запущений. Не лише  зволікання з назрілими реформами, а й постійне, неперервне перекроювання інституційного дизайну нанесло великої шкоди процесу демократичної інституціалізації, бо не дало змоги офіційно встановленим інституціям стати визнаними, міцно утвердженими, легітимними формами політичної діяльності. Своєю чергою, нестійкість політичних інституцій зумовила  тимчасовість та низьку авторитетність будь-яких владних рішень, непередбачуваність поведінки політичних акторів, їх небажання мислити стратегічно та діяти на перспективу. Наслідком і того, й іншого стали сповільнення або й відсутність реформ (земельна реформа, адміністративна реформа та реформа місцевого самоврядування, реформа охорони здоров’я та інші усе ще залишаються „фатою морґаною” української політики), „зависання” демократичних перетворень, „заклинення трансформації”, явища застою, гальмування суспільного розвитку взагалі.

Під загрозою опинилася не лише демократія, але й держава, про яку все частіше пишуть у контексті концепції „failed state”. Одна з останніх публікацій на цю тему [21] пов’язує загрози з керованістю держави ззовні, втратою впливу її керманичів на курс державної політики, а отже й суверенітету. Однак найважливішу роль відіграють охарактеризовані вище внутрішні чинники. 

4. Інституційне „перезавантаження” або як можна зробити політичний прорив в Україні?

Існує чималий спектр пропозицій щодо виходу з інституційної кризи: наведення порядку через запровадження авторитарного правління; насильницькі революційні дії; „перезаснування країни” – по-суті зміна всього суспільного ладу на основі самоорганізації громад; еволюційне продовження інституційних реформ, в надії, що вдасться зрештою домогтися зміцнення інституцій традиційним способом; „перезавантаження” чи „перезаснування” усієї політичної системи шляхом скликання Конституційної асамблеї і ухвалення принципово нової Конституції. Автор надає перевагу останньому способу, маючи на увазі його переваги, що будуть коротко окреслені нижче.

Спекуляції про „рятівний” авторитаризм, про який дискутують у деяких колах [22], загалом є  безпідставні, хоч у даній публікації немає змоги аргументувати цю тезу. Вони, проте, можуть справдитися волею олігархічних еліт [23], якщо їхньому намаганню все підім’яти під себе не буде протиставлено контрпропозицій, що зможуть змобілізувати громадянське суспільство. Не виглядають обнадійливими і „революційно-насильницькі” пропозиції: змести еліту, поставити до руля нову. С. Грабовський правильно зауважив: як би нам після цього не довелося повторити досвід більшовиків щодо приставляння «комісарів» до кожного керівника у процесі навчання куховарок правити країною [24]. Ідеї переходу до громадівського устрою – „перезаснування країни” [25] – видаються відірваними від реальних можливостей, а відтак – утопічними. В них існує велика туманність щодо механізмів переходу і щодо рушійних сил формування нової моделі відносин; не передбачені запобіжники на випадок деструктивних процесів, потенційного хаосу. Не менш утопічною виглядає і пропозиція щодо „відпрацювання експертним співтовариством  критеріїв оцінки та формування на основі цих критеріїв "альтернативної" еліти” [26].  

Що ж стосується здійснення конституційної (чи ширше – політичної) реформи узвичаєним способом, то в українських умовах, як було показано у моєму виступі на попередній нашій конференції, саме цей процес – процес тривалого безрезультатного реформування, розпочатий Л.Кучмою ще 2000 р., став одним із найсуттєвіших чинників інституційного розхитування та делегітимації, започаткував ланцюг подій, які призвели до сучасної політичної кризи. Правляча верхівка (еліта, політичний клас) намагається подолати  кризу у спосіб, який ще більше ускладнює ситуацію і віддаляє еліту від народу (спроби домовленостей між БЮТ і ПР щодо конституційних змін у 2008-2009 рр. це якнайкраще проілюстрували). До того ж, Верховна Рада не уповноважена ухвалювати нову конституцію, а які зміни і в який спосіб вона здатна вносити в чинну Конституцію ми вже бачили.

Тому реальніше розраховувати, що вихід з кризи буде пов’язаний з якимось „проривом”, „перезавантаженням системи”, „перезаснуванням держави”, певними  радикальними (за своїм змістом) діями, здатними відновити легітимність влади та забезпечити  рух до правової держави і панування демократичних процедур політики, з якими б погоджувалися усі: як основні політичні сили, так і більшість громадян. З відчуття цього й появилася серед українських інтелектуалів та громадських діячів ідея  „перезаснування” держави (варіант – країни) або “перезавантаження” політичної системи (варіант – еліти). Це сталося під час політичної кризи 2007 р., яка стала на очах  перетворюватись на інституційну кризу. Ідея „перезавантаження” отримала подальший розвиток під впливом більш і менш вдалих, але загалом недолугих спроб різних груп еліти та політичних діячів запропонувати свій проект „найкращої в світі” конституції, не дбаючи про загальносуспільний консенсус щодо її основних положень і способу прийняття. 

Особливості української траєкторії демократичного переходу підтверджують доречність слова „перезавантаження”, оскільки в країні відбулося саме зависання перехідного стану, який не може тривати безконечно, оскільки чим далі, тим більше він тягне країну в трясовину стагнації, хаосу та анархії і загрожує національній безпеці. Слід лишень додати, що йдеться про „інституційне перезавантаження” усієї політичної системи, без якого не вдасться домогтися й персонального її „перезавантаження”, тобто – заміни політичної та управлінської еліти.  

Змістом „перезавантаження” має стати створення нової інституційної структури держави способом, за якого серед її засновників не буде сил, що постійно перетворювали і перетворюють державні інституції на розмінну монету своїх політичних ігор та прагнуть пристосувати інституційний дизайн суспільства до своїх корпоративних інтересів.  Логіку цього процесу коротко можна пояснити так: система дала збій; отже – почнімо все спочатку, уникаючи допущених помилок і залучаючи до процесу творення інституційного дизайну держави максимально широкі верстви інтелектуалів і громадянства.

Процес „перезавантаження” зрозумілий з точки зору „подвійного” (двохступеневого) перехідного періоду, викладеної вище, вписується в логіку інституційної трансформації і є революційним лише за своїм змістом, але не за формою. Він приведе до кардинальних політичних змін, забезпечить мобілізацію широких суспільних верств (експертів-науковців, представників ЗМІ, активістів і рядових членів громадських організацій і рухів) лише у випадку, якщо буде тривалим (упродовж декількох років), бо новий інституційний дизайн має бути підкріплений зрушеннями в свідомості – формуванням відданості його стрижневим ідеям критичної маси українських громадян та народжуваних процесом нових лідерів. Тривалість процесу забезпечить системність кроків та фундаментальність продукту, а також матиме просвітницький ефект відносно пересічних громадян і селективне значення відносно еліти. Це має бути мирна, громадянсько-правова революція, що має розпочатися з процесу ухвалення нової Конституції спеціально для цього створеним органом установчої влади народу – Конституційною Асамблеєю. 

Нова Конституція України має стати засобом а) інституційного „перезавантаження”; б) легітимації нових інституцій, у тому числі й завдяки легітимному способу їх ухвалення за участю народу. Вона має включати в себе такі обмеження, які а) виключатимуть можливість маніпулювання нею будь-ким та внесення змін до неї в найближчий період (справді „жорстка Конституція”); б) забезпечуватимуть зміну правил формування влади (чого існуюча владна еліта за означенням зробити нездатна). Зараз немає змоги обговорювати конкретний зміст цих обмежень. Пропозиції щодо них викладені у працях інших прихильників даної ідеї, а остаточні формулювання будуть випрацювані після того як розпочнеться новий конституційний процес. Зауважу лишень, що вони насамперед мають стосуватися принципів виборчої системи, системи стримувань і противаг, підвищення ролі громадян у прийнятті рішень і контролі за владою, додаткових спонук до заміни персонального складу правлячої еліти, функціонування законодавчого органу як справді представницької інституції.

Необхідно змінити правила формування і діяльності українського парламенту таким чином, щоб із закритої корпорації, в межах якої депутати здатні приватизовувати місця, як у сенсі їхнього безстрокового володіння мандатами, так і в сенсі їх „продажу” та „перепродажу”, він перетворився на основну арену „деліберації” – продумування, обговорення кожного рішення, яке ним ухвалюється, під кутом зору найрізноманітніших поглядів та інтересів. 

Нова Конституція має забезпечити не лише черговий перерозподіл повноважень між гілками влади, а й реалізувати притаманну кожній людині здатність (і потребу) творити політику (Г.Арендт), по-новому визначивши взаємовідносини громадянина, суспільства та держави, передбачивши такі механізми зворотного зв’язку між народом і владою як: громадські ініціативи (нині відсутні в практиці і в нормативно-правових документах); референдуми (тепер передбачені, але практично не застосовуються); громадські ради і колегії (поки що присутні як заформалізована та неефективна форма громадського контролю і дорадчої діяльності громадян) та інше.

Заміна (радикальне оновлення) еліти частково відбуватиметься уже в процесі боротьби за  здійснення таких змін (кожен покаже себе), а частково стане наслідком запровадження цих змін-обмежень. Конституційний процес за участю народу (який – підкреслю ще раз – має бути доволі тривалим) сприятиме зникненню закритості влади, її ізольованості від народу

На нинішній день вимальовується можливість такого алгоритму дій у процесі інституційного „перезавантаження” системи:

1. Мораторій на уведення будь-яких конституційних змін до обрання Президента у 2010 р. Цей час потрібно використати для напрацювання ідей і проектів і мобілізації масових рухів на їх підтримку.

2. Референдум за народною ініціативою (було б ідеально, якби він був підтриманий наступним Президентом) щодо необхідності скликання Конституційної асамблеї для вироблення нової конституції.

3. Прийняття – під  впливом авторитету народного волевиявлення та громадських рухів – закону проведення виборів до Конституційної (Установчої) асамблеї. Кого і як до неї обирати – про це також чимало написано [27].

4. Створення на першому конгресі Конституційної асамблеї Конституційної комісії з експертів, які узагальнять наявні проекти і вироблять свій проект. На цьому ж Конгресі має бути заявлено про створення періодичного видання (бюлетеня), через який громадськість отримуватиме інформацію про хід роботи над конституцією та зможе реагувати на ті чи інші ідеї, що будуть актуальними на кожному етапі підготовки проекту.

5. Всенародне обговорення проекту Конституції, яке може – вразі значних розбіжностей між експертами і політичними силами – завершитись другим референдумом, на якому будуть проголосовані деякі, найбільш спірні положення проекту Конституції, що надаються до формулювання у вигляді простих запитань, на які можна дати відповідь у формі „так” чи „ні”.

6. ІІ (основний) Конгрес Конституційної Асамблеї: дебати і ухвалення Конституції.

7. Затвердження Конституції на третьому (або другому) за числом, але головному за значенням референдумі.

Увесь цей процес займе щонайменше 2-4 роки. Але нікого не повинна лякати його масштабність і  тривалість. По-перше, головними учасниками конституційного процесу будуть експерти, інтелектуали, громадянське суспільство, і лише незначною мірою – політики. Основна ж частина політиків та державних діячів будуть виконувати свою основну роботу: керувати державою, розробляти, ухвалювати і впроваджувати в життя  програми суспільного розвитку. По-друге, тільки тривалий процес творення нової Конституції за участю усіх суспільних суб’єктів забезпечить 1) системність конституційних змін; 2) досягнення загального консенсусу щодо їх змісту, а отже й легітимність; 3) матиме просвітницький характер і, в певному сенсі, зіграє виховну роль щодо розуміння і прийняття тих цінностей, на яких заснована держава; 4) сприятиме зміні владної еліти.

Важливим є питання про дійових осіб цього процесу. Хто здійснюватиме „перезавантаження”? Чи знайдеться достатньо ентузіастів серед інтелектуальних, громадських та політичних лідерів і чи підтримає їх народ? Тут справді є значні проблеми, але хіба думав хтось про можливість ТАКОГО Майдану у 2004 р., яким він став?

Отже, основну роль мають зіграти громадські і політичні лідерів, експертні групи та осередки інституціалізованого громадянського суспільства (ось декотрі з них: окремі претенденти на посаду Президента і, можливо, майбутній Президент; Громадська асамблея України (ГАУ); Центр політико-правових реформ (ЦППР);  Лабораторія законодавчих ініціатив; правозахисний рух, зокрема Харківська правозахисна група та інші; окремі визнані вчені – конституціоналісти та політологи).  Серед названих є достатньо серйозні інституції, які здатні створити певний ініціативний – громадський чи громадсько-політичний центр, який зможе виробити програму „перезавантаження” і забезпечити її „розкрутку”. Можливо, станеться подія, що зіграє мобілізаційну роль в залученні ширшого громадянства, хоч сам процес „перезавантаження” передбачає різні форми стимулювання громадянської активності.  Безумовно, відданий лідер, або ще краще – кілька лідерів, здатних підтримати цю ідею на державному рівні, дуже потрібні. Та не менш потрібен обґрунтований проект, над яким уже працюють українські інтелектуали, але поки що розрізнено. Вони мали би об’єднати свої зусилля та з’єднати їх з громадянськими рухами й ініціативами, з одного боку, і роботою офіційних конституційних реформаторів (членів конституційних рад і комісій), з іншого, зробивши кроки назустріч один одному заради великого суспільного переоблаштування.

Ще раз пошлюся на авторитетну думку засновника транзитології Д. Растоу, який стверджує, що „динамічна модель переходу до демократії повинна припускати можливість, що критичний поштовх для розвитку демократії можуть забезпечувати різні групи, скажімо, то громадяни, то урядовці, то сили, які обстоюють зміни, то ті, хто прагне зберегти минувшину” [28]. Зараз настав час громадян. Об’єднаними зусиллями поодиноких поки що ініціаторів інституційного „перезавантаження” політичної системи та громадянського суспільства можна досягнути двох цілком реальних цілей: 1. забезпечити виживання демократії саме на цьому етапі розвитку (з точки зору як припинення процесів її деградації, які йдуть повним ходом, так і запобігання узурпації влади, яка знову стукає у двері); 2. запобігти руйнуванню інституційних основ держави. Що буде далі з розстановкою політичних сил в умовах олігархічного капіталізму, а також із позицією самих олігархів – не останніх гравців на політичній арені України – ці питання виходять за рамки даної статті, заслуговуючи на окремий аналіз.


[1] Растоу Д.А. Переходи до демократії: спроба створення динаміч­ної моделі // Демократія: Антол. / Упоряд. О. Проценко.– К.: Смолоскип, 2005.– С.

Нагадаю, що у статі Растоу йдеться саме про другий випадок і зазначається, що перехід до демократії не можна розглядати як рівномірний та однорідний у часовому вимірі процес, що забезпечує пропорційну участь у ньому різних суспільних груп, або таким, що утверджується на основі наявної у суспільстві загальної згоди (консенсусу) щодо демократичного вибору. Згода досягається пізніше – у процесі призвичаєння  суспільства до демократії, або як  зараз це називають – демократичної консолідації.

[2] Там же. – С. 589.

[3] За Растоу, у Швеції перехід тривав 30 років (протягом 1890-1920 рр.), у Туреччині почався 1945 року і на час написання  статті у  1970 р. ще не завершився, значить продовжувався не менш тривалий період. (Там же. – С. 594). 

[4] Там же. – С. 591.

[5] К. Поппер стверджував, що питання про те, "хто повинен правити", яке йде від Платона до Маркса і їхніх послідовників, повинне бути визнане абсолютно непрактичним і заміне питанням про те, "як має бути влаштована держава, щоб поганих правителів можна було позбутися без кровопролиття…"; або в іншому формулюванні: "як найкраще можна уникнути ситуацій, коли поганий правитель завдає занадто багато шкоди?" (Див.: Карл Поппер.  "Демократия и народоправие" // Новое время. — 1991. — № 8. — С. 41, 42).

[6] Обраховано автором на основі даних, опублікованих на офіційному сайті Конституційного Суду України.

[7] К. Бабенко. Політичні чинники впливу на процес реалізації Конституції України // Вісник КСУ. – 2007. – №2. – С. 58

[8] D’Anieri, Paul J.  Understanding Ukrainian Politics/ Power, Politics and institutional Design. – Armonk (New York); London (England): M.E.Shapre. – 2007. – 297 p. (p. 12)

[9] Див.: Грабовський Сергій. Попередні підсумки "торжества парламентаризму": 2Х2=5 // Українська правда. –  26.01.2006. – http://pravda.com.ua/news/2006/1/26/38039.htm; Захаров Євген. Політичне реформування в Україні та європейські стандарти демократії. Виступ на конференції "Нова Україна в новій Європі" 2 березня 2007 року // Українська правда. – 02.03.2007; Коліушко Ігор. “Недоторканий” уряд. Заява Центру політико-правових реформ щодо “політичної реформи” в Україні.  – http://www.pravo.org.ua/; Колодій Антоніна. Сьогоднішній варіант напів-парламентської республіки мало підходить для України / Інтерв’ю незалежному інтернет-виданню „Діалог”  15/02/06 – http://dialogs.org.ua/ru/dialog/opinion/28/757#op757; Колодій Антоніна. Конституційна реформа в Україні і взаємодія гілок влади: нові виклики / Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні. Матеріали щорічної науково-практичної конференції. ЛРІДУ НАДУ при Президентові України, 20 січня 2006 р.  – Львів: ЛРІДУ, 2006. – С. 15-26.

[10] Толкачов Олексій. Конституція парламентського олігархічного колективізму // Українська правда. 04.07.2006. – http://www.pravda.com.ua/news/2006/7/3/43811.htm

[11] Проценко Олег . У лещатах тиранічних замашок парламентаризму // Українська правда. – 26.11.2008.

[12] Про зміст і ймовірну мету двох останніх, доволі екзотичних законопроектів, внесених депутатами від БЮТ, див.

[13] Про їх зміст. Див. Куренной Володимир. Змова лузерів // Українська правда – 11.05.2009. –  http://www.pravda.com.ua/news/2009/5/11/94445.htm

[14] Погляд автора на природу олігархії як політичного режиму та роль олігархів в Украні на межі ХХ і ХХІ ст.. див.: Колодій Антоніна . "Олігархи" й "олігархія": зміст понять та українська політична дійсність // Наукові записки НаУКМА. Політичні науки. – Вип. 19. – 2001. – С. 31-35 (також: http://www.political-studies.com/democracy/oligarchy.html)

[15] Принагідно зауважу, що У. Растоу у своїй знаменитій статті говорить про прихід демократії на зміну саме олігархії, а не, скажімо, деспотизму.

[16] Ланге Н. Політика без політики // Українська правда. 29.01.2009 – http://pravda.com.ua/news/2009/1/29/88713.htm  

[17] Про те, як саме його розуміє автор цих розмірковувань, див.: Колодій А. Український регіоналізм як стан культурно-політичної поляризованості // АГОРА. Випуск 3: Україна – регіональний вимір. – Київ, 2006.  – С. 69-91.

[18] Андрухович Юрій. «13 число» – Лекція Свободи пам’яті Сашка Кривенка (Неавторизований варіант промови Юрія Андруховича в Українському католицькому університеті у Львові 13 травня 2009 року) // Сайт «Західної інформаційної корпорації». – 2009. – 14 травня. http://zik.com.ua/ua/news/2009/05/14/180779

[19] Там же.

[20] На жаль, після приходу до влади колишня опозиція почала відновлювати стару практику – у міру того, як у неї зароджувались сумніви щодо можливостей здобути перемогу у чесному змаганні на виборах.

[21] Див. Валєвський Олексій. Failed state Ukraine? // Українська правда, 14.05.2009 15:12

[22] Президент играет ва-банк. Перспективы силового сценария в Украине. / Политклуб, «Главред», 09.04.09; 10.04.09 // http://glavred.info/archive/2009/04/09/183338-1.html; http://glavred.info/archive/2009/04/10/134237-4.html.

[23] Єрмолаєв Андрій. Від авторитарних настроїв – до загрози реального авторитаризму // Українська правда. – 10.02.2009 – http://pravda.com.ua/news/2009/2/10/89398.htm

[24] Грабовський Сергій. "Геть усіх" чи тестування на політичну притомність? Українська правда. – 17.04.2009. –  http://pravda.com.ua/news/2009/4/17/93433.htm  

[25] Дацюк Сергій. Принципи інтелектуальної політики. Платформа єдності // День. – 2006. – 18 травня. http://www.day.kiev.ua/162231/; http://www.day.kiev.ua/290619?idsource=162231&mainlang=ukr; Дацюк Сергій. Чи може прийти до влади в Україні стратегічна еліта демократичним шляхом? // УП 03.03.2009 15:40, http://pravda.com.ua/news/2009/3/2/90555.htm; Матвієнко Костянтин. Нова Конституція: предмет змови чи шанс на створення інноваційної держави? // Українська правда. – 05.05.2009. –  http://pravda.com.ua/news/2009/4/30/94120.htm.

[26] Песецький Валерій. Альтернативна еліта // Українська правда. – 29.04.2009. –  http://pravda.com.ua/news/2009/4/27/93920.htm.

[27] Андрусів Віктор . Нова республіка – неминуча // Українська правда. 06.02.2007. –  http://www.pravda.com.ua/news/2007/2/6/54112.htm; Коліушко Ігор, Кириченко Юлія. Конституційна Асамблея – шлях до нової Конституції України // Центр політико-правових реформ, 2008. – http://pravo.org.ua/files/konstutyc/stattya_zmina_KU_koliush_kyr.doc; Ковриженко  Денис. Необхідність впровадження конституційної асамблеї  // Лабораторія законодавчих ініціатив. Аналітична записка для Громадянської асамблеї України від 01.12.2008. – http://www.parlament.org.ua/docs/files/8/1228126268_ans.pdf та інші.

[28] Растоу Д.А. Зазначена праця. – С. 590.